作者:國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部 楊光普 陳昌盛

競(jìng)爭(zhēng)政策是指為維持和發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)機(jī)制所采取的各種公共措施,主要包括實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)、增進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)的政策措施和制度體系。

確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位,本質(zhì)上就是確立競(jìng)爭(zhēng)政策在經(jīng)濟(jì)政策體系中的基礎(chǔ)性地位,用競(jìng)爭(zhēng)政策來(lái)統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)其他各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策及法律法規(guī)。這方面的政策安排在國(guó)際上已經(jīng)成為趨勢(shì)。迄今為止,全球已有超過(guò)140個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了競(jìng)爭(zhēng)法和競(jìng)爭(zhēng)政策體系。

對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō),確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位同樣重要。改革開(kāi)放初期,我國(guó)是一個(gè)典型的追趕型經(jīng)濟(jì)體。通過(guò)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn),政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)和方向有著清晰的認(rèn)識(shí),充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì),對(duì)資源在不同產(chǎn)業(yè)間進(jìn)行配置,優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)行業(yè),實(shí)現(xiàn)了規(guī)模擴(kuò)張和高速增長(zhǎng)。經(jīng)過(guò)40年的快速發(fā)展,我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中后期,經(jīng)濟(jì)總量穩(wěn)居世界第二,面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn),世界上已沒(méi)有現(xiàn)成模板可供參考,尤其需要我們更好營(yíng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,促使千千萬(wàn)萬(wàn)企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中探索發(fā)展方向、培育增長(zhǎng)動(dòng)力、提升經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。在此背景下,加快確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位,不但是當(dāng)前推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的有力抓手,更是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、打造全面開(kāi)放新格局和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。

在政策實(shí)踐中,競(jìng)爭(zhēng)政策主要由反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)兩大支柱構(gòu)成。

競(jìng)爭(zhēng)政策的第一個(gè)支柱是反壟斷。壟斷行為包括自然壟斷和人為壟斷。所謂“自然壟斷”,又可分為由規(guī)模經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的自然壟斷和由范圍經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的自然壟斷。對(duì)自然壟斷行業(yè)和企業(yè),反壟斷工作的重點(diǎn)是通過(guò)規(guī)制和監(jiān)管,規(guī)范企業(yè)行為,保護(hù)消費(fèi)者利益。所謂“人為壟斷”,又可分為市場(chǎng)壟斷、行政壟斷和法定壟斷。防止市場(chǎng)壟斷,是反壟斷工作的重點(diǎn);對(duì)于行政壟斷,原則上要予以打破,部分要結(jié)合體制機(jī)制改革進(jìn)行轉(zhuǎn)型;對(duì)于法定壟斷,不僅不應(yīng)反對(duì),而且應(yīng)當(dāng)加以維護(hù)。

競(jìng)爭(zhēng)政策的第二個(gè)支柱是反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。所謂“不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”是指經(jīng)營(yíng)者以及其他有關(guān)市場(chǎng)參與者,采取違反公平、誠(chéng)實(shí)信用等公認(rèn)的商業(yè)道德的手段,去爭(zhēng)取交易機(jī)會(huì)或破壞他人的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),損害消費(fèi)者和其他經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益,擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的行為。針對(duì)這些不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為,必須加以遏制,達(dá)到規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)和保護(hù)消費(fèi)者利益的目的。

當(dāng)前,聚焦實(shí)體企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展面臨的突出問(wèn)題,以落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度和確立“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則為重點(diǎn),加快確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位,實(shí)屬必要。下一階段,需主要做好以下三方面工作:

一是加快落實(shí)并強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。一方面,需加快調(diào)整競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置,明確開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查的主體機(jī)構(gòu);另一方面,需加快梳理相關(guān)法律法規(guī),對(duì)涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查,及時(shí)修訂與競(jìng)爭(zhēng)政策相抵觸的內(nèi)容,向社會(huì)公布詳細(xì)的工作計(jì)劃,并定期公布審查結(jié)果。具體來(lái)說(shuō),就是新出臺(tái)的法律法規(guī)以及相關(guān)政策必須經(jīng)過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查,經(jīng)審查認(rèn)為不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的,方可實(shí)施,審查結(jié)果應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公布。同時(shí),盡快清理和廢除那些不必要的由行政部門(mén)制定的、明令授權(quán)特定企業(yè)以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的文件,清理現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼或扶持項(xiàng)目,并將保留的優(yōu)惠扶持政策透明化。

二是確立“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則。建議以公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度為基礎(chǔ)確立“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則,更多采取競(jìng)爭(zhēng)中立政策,對(duì)內(nèi)資和外資、國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)、大企業(yè)和中小企業(yè)一視同仁,營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。特別是在稅收征管、財(cái)政補(bǔ)貼、研發(fā)創(chuàng)新、人才管理、行業(yè)監(jiān)管、政府采購(gòu)等方面給予不同所有制企業(yè)同等待遇,同時(shí)考慮逐步放開(kāi)目前存在的行業(yè)準(zhǔn)入限制。

三是提高政策的法治化水平,規(guī)范政府行為。明確政府權(quán)力邊界,解決好政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)過(guò)多、濫用“政策傾斜”等問(wèn)題。一方面,要加強(qiáng)政策的法治化水平,強(qiáng)化各級(jí)政府的契約精神,杜絕因政府換屆造成的違約、毀約現(xiàn)象。另一方面,對(duì)于涉及企業(yè)財(cái)產(chǎn)利益的重大政策,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)司法審查和專(zhuān)業(yè)評(píng)估。還要注意的是,在下一步的去產(chǎn)能、去杠桿、嚴(yán)監(jiān)管、強(qiáng)環(huán)保等工作中,應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行質(zhì)量、環(huán)保、安全、風(fēng)控等標(biāo)準(zhǔn),讓市場(chǎng)機(jī)制切實(shí)發(fā)揮作用,善于通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)淘汰落后產(chǎn)能,減少行政手段的干預(yù),防止因行政干預(yù)帶來(lái)新的供求失衡。