作者:北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng) 姜明安

內(nèi)容提要:改革開放40年來,從加強(qiáng)社會(huì)主義法制成為我們黨的一項(xiàng)方針到依法治國(guó)成為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略、法治是治國(guó)理政的基本方式,從加強(qiáng)法制到依法治國(guó)再到全面依法治國(guó),我們黨對(duì)全面依法治國(guó)與改革開放偉大實(shí)踐、與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、與中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)之間密切關(guān)系的認(rèn)識(shí)不斷深化,對(duì)社會(huì)主義法治建設(shè)規(guī)律的把握日益深入。習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想,把全面依法治國(guó)納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局,提出全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障,將堅(jiān)持全面依法治國(guó)確立為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的十四條基本方略之一,成為我們?cè)谛聲r(shí)代新征程上堅(jiān)定不移厲行法治、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的思想之基和動(dòng)力之源。

黨的十一屆三中全會(huì)開啟了我國(guó)改革開放的偉大征程,也開啟了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的偉大征程。改革開放既產(chǎn)生了對(duì)社會(huì)主義法治的迫切需求,也形成了推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)的強(qiáng)大動(dòng)力;依法治國(guó)為改革開放的不斷深化提供制度規(guī)范和法治保障,促進(jìn)改革開放沿著正確方向不斷前進(jìn)。改革開放的40年,是依法治國(guó)不斷深化、法治中國(guó)走向成熟的40年。

加強(qiáng)社會(huì)主義法制成為黨的一項(xiàng)方針

新中國(guó)一成立,我們黨就高度重視國(guó)家的法制工作。在百廢待興、國(guó)家建設(shè)任務(wù)繁重的情況下,不僅制定了“五四憲法”,頒布了婚姻法,還出臺(tái)了許多國(guó)家機(jī)關(guān)的組織法和各種行政管理法規(guī)。但后來由于受錯(cuò)誤思想影響,我國(guó)法制建設(shè)走了一段彎路?！拔母铩敝?鄧小平同志認(rèn)真總結(jié)我們黨在治國(guó)理政上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),指出“現(xiàn)在的問題是法律很不完備,很多法律還沒有制定出來”。他已經(jīng)深刻意識(shí)到國(guó)家治理必須具有穩(wěn)定性和連續(xù)性,并明確提出“為了保障人民民主,必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。

黨的十一屆三中全會(huì)作出“全黨把工作著重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來”的重大決策,并提出“必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制”“做到有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究”。這標(biāo)志著加強(qiáng)社會(huì)主義法制已經(jīng)成為我們黨的一項(xiàng)方針。我們黨遵循社會(huì)主義法制原則,不斷完善民主法制,以政策和法制手段協(xié)同推進(jìn)國(guó)家治理。黨的十一屆三中全會(huì)后僅僅半年,第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議就通過了地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法、全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、刑法、刑事訴訟法和中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法等多部法律。1982年通過的憲法正式寫入社會(huì)主義法制的基本原則,規(guī)定國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán);一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律?？梢钥闯?我們黨已經(jīng)認(rèn)識(shí)到法制在治國(guó)理政中的重要地位,并在各項(xiàng)工作中更加強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法治手段。

當(dāng)時(shí),雖然加強(qiáng)社會(huì)主義法制已成為黨的一項(xiàng)方針,但由于社會(huì)主義法制建設(shè)還處于初期階段,我們黨對(duì)法制與改革開放、與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)關(guān)系的理論認(rèn)識(shí)也剛剛起步,許多問題的處理還必須同時(shí)依靠法制之外的其他方法,加強(qiáng)社會(huì)主義法制不可能一步到位。既靠政策,又靠法制,向法制“逐步過渡”,這是由當(dāng)時(shí)整個(gè)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件決定的。比如,當(dāng)時(shí)的立法數(shù)量還不能充分滿足依法辦事的需要,人民群眾的法治意識(shí)和法律素質(zhì)還不適應(yīng)全面實(shí)行法治的要求。社會(huì)主義法制必然要經(jīng)歷一個(gè)逐步建立健全的歷史過程,不可能一蹴而就。

依法治國(guó)成為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略

進(jìn)入上世紀(jì)90年代,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立,面對(duì)深化改革、擴(kuò)大開放的客觀需要,社會(huì)主義法制建設(shè)按下快進(jìn)鍵、進(jìn)入快車道。公司法、擔(dān)保法、國(guó)家賠償法、行政處罰法等一大批適應(yīng)改革開放要求的法律法規(guī)相繼出臺(tái)。扎根于改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的偉大實(shí)踐,緊緊圍繞黨和國(guó)家工作大局和奮斗目標(biāo),社會(huì)主義法制建設(shè)深入推進(jìn)。在這一時(shí)期,我們黨對(duì)法治運(yùn)行規(guī)律的把握不斷深化,認(rèn)識(shí)到依法治國(guó)對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步、保障國(guó)家長(zhǎng)治久安都具有十分重要的意義,將實(shí)行和堅(jiān)持依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家確立為我國(guó)整個(gè)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的一個(gè)重要部分。

這一時(shí)期,我們黨對(duì)依法治國(guó)理論和實(shí)踐的認(rèn)識(shí)達(dá)到一個(gè)新高度,這集中反映在1997年黨的十五大報(bào)告中。雖然在此之前,已經(jīng)有多個(gè)黨和政府的重要文件提出了依法治國(guó)的概念,但黨的十五大報(bào)告以更為權(quán)威的形式系統(tǒng)全面地闡述了我們黨的依法治國(guó)理論,指出:依法治國(guó),就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,依照憲法和法律規(guī)定,通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù),保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行,逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化。報(bào)告將依法治國(guó)提到非常重要的地位,強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略,是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要,是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志,是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。隨著“依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”于1999年寫入憲法、2002年寫入黨章,依法治國(guó)作為我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家基本方略的地位從根本上得到確認(rèn),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的奮斗目標(biāo)日益明確。

從提出加強(qiáng)社會(huì)主義法制到實(shí)行依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家,在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,法治中國(guó)建設(shè)進(jìn)入蓬勃發(fā)展的新階段。實(shí)行依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,在立法、執(zhí)法、司法和普法教育等方面都有大量工作要做。我們黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民,從理論和實(shí)踐結(jié)合上進(jìn)行了不懈探索。全國(guó)人大相繼制定行政許可法、行政強(qiáng)制法等體現(xiàn)依法治國(guó)要求、規(guī)范國(guó)家治理行為的一大批法律,著力完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。2004年,國(guó)務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》,確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)和要求。最高人民法院推出四個(gè)五年改革綱要,最高人民檢察院落實(shí)檢察改革三年實(shí)施意見,持續(xù)推動(dòng)司法體制改革,努力建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度。一系列全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略、扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的改革舉措紛紛出臺(tái),我們黨對(duì)如何依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的理論認(rèn)識(shí)更加科學(xué)、更加全面,在立法、執(zhí)法、司法、普法等法治實(shí)踐領(lǐng)域也積累了寶貴經(jīng)驗(yàn),中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路越走越寬廣。

全面依法治國(guó)成為中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障

黨的十八大以來,法治中國(guó)建設(shè)取得歷史性成就。黨的十八大報(bào)告作出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略部署,首次提出法治是治國(guó)理政的基本方式。從方針到方略、方式,從加強(qiáng)法制到依法治國(guó)再到全面依法治國(guó),我們黨對(duì)全面依法治國(guó)與改革開放偉大實(shí)踐、與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、與中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)之間密切關(guān)系的認(rèn)識(shí)不斷深化,對(duì)社會(huì)主義法治建設(shè)規(guī)律的把握日益深入。

以習(xí)近平同志為核心的黨中央,圍繞全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo),確立全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨三大戰(zhàn)略舉措,形成“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局,全面依法治國(guó)在中國(guó)特色社會(huì)主義整體發(fā)展戰(zhàn)略中處于四梁八柱的基礎(chǔ)性地位。無論是在改革開放40年的歷程中,還是在中國(guó)現(xiàn)代化的百年征途上,抑或在世界社會(huì)主義500年演進(jìn)中,提出全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略舉措都具有非凡的意義,標(biāo)定了法治中國(guó)建設(shè)新的里程碑。黨的十八屆三中、四中全會(huì)分別對(duì)推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)、全面推進(jìn)依法治國(guó)作出部署,全面依法治國(guó)領(lǐng)域重點(diǎn)難點(diǎn)改革穩(wěn)步推進(jìn),解決了許多長(zhǎng)期想解決而沒有解決的難題,辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事。

實(shí)踐發(fā)展永無止境,理論創(chuàng)新永無止境。黨的十八大以來,我們黨形成了關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的規(guī)律性認(rèn)識(shí),提出全面推進(jìn)依法治國(guó),就要在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下,堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度,貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論,形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系,形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系,堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè),實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法,促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

黨的十九大報(bào)告提出中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,這不僅明確了我國(guó)發(fā)展新的歷史方位,也明確了全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家新的歷史方位。報(bào)告提出全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障的重大論斷。將全面依法治國(guó)與中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)聯(lián)系起來,意味著堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義就必須堅(jiān)持全面依法治國(guó)。要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會(huì)公正、生態(tài)良好,必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。報(bào)告將堅(jiān)持全面依法治國(guó)確立為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的十四條基本方略之一,反映了新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義、全面深化改革開放的內(nèi)在邏輯要求。習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想包含一系列全面依法治國(guó)新理念新思想新戰(zhàn)略,不僅是改革開放以來中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論集大成式的最新成果,也是我們?cè)谕七M(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史征途上堅(jiān)定不移厲行法治、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的思想之基和動(dòng)力之源。

回顧歷史,改革開放以來黨和國(guó)家事業(yè)取得的歷史性成就和進(jìn)步,離不開依法治國(guó)的全面有效實(shí)施。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民接力推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的過程如此艱辛,也如此壯闊。從新的歷史起點(diǎn)再出發(fā),把改革開放繼續(xù)推向前進(jìn),續(xù)寫新的輝煌,實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng),需要我們按照黨的十九大繪就的全面依法治國(guó)新藍(lán)圖,繼續(xù)深化依法治國(guó)實(shí)踐,推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。