作者:中國人民大學法學院教授、比較行政法研究所所長 楊建順

7月13日中國警察網(wǎng)報道,北京警方聯(lián)合城管綜合執(zhí)法嚴打“黑摩的”。該報道稱,《北京市查處非法客運若干規(guī)定》正式實施后,對非法客運的“黑摩的”,城管部門可以依法沒收車輛,對打擊“黑摩的”效果更明顯。北京警方將聯(lián)合城管部門在北京全市持續(xù)開展綜合執(zhí)法,打擊非法營運行為,保障群眾出行安全。

政府為解決非法客運的問題,以地方性法規(guī)的形式來提供法依據(jù),體現(xiàn)了以法治思維和法治方式解決問題的觀念和能力,值得充分肯定。但是,該報道使用了“警方聯(lián)合城管綜合執(zhí)法”的表述,則在一定程度上反映了尚存在的問題。這種表述可能是一種誤讀,也可能是體現(xiàn)了對執(zhí)法體制尚未理順的一種無奈——既然“城管部門可以依法沒收車輛,對打擊‘黑摩的’效果更明顯”,為何還要警方來聯(lián)合城管部門?即便是聯(lián)合,為什么不是作為沒收主體的城管部門聯(lián)合警方?既然是“聯(lián)合”執(zhí)法,又怎么可稱其為“綜合執(zhí)法”?

相對于各自為政的單獨執(zhí)法、專業(yè)執(zhí)法方式,聯(lián)合執(zhí)法是指由兩個以上多個部門聯(lián)合起來,各自履行職責,依法對相關事項進行處置。聯(lián)合執(zhí)法可以作出多個處理決定。而綜合執(zhí)法則是以框定管理職責、明確主管部門、綜合設置機構為前提,對綜合設置或者指定的某個部門進行總括性授權,由其承擔原本由多個部門承擔的相關執(zhí)法職能,來對相關事務進行統(tǒng)一處置。綜合執(zhí)法只能作出一個或者一類處理決定。綜合執(zhí)法是執(zhí)法的一種形態(tài),其與單獨執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法是互補的關系,不宜簡單稱之為聯(lián)合執(zhí)法的升級版。唯有行政執(zhí)法專業(yè)化和執(zhí)法部門綜合化有機結合,才能有效推動城市管理走向城市治理。

針對打擊“黑摩的”,《北京市查處非法客運若干規(guī)定》并未創(chuàng)設綜合執(zhí)法體制。該《規(guī)定》第7條規(guī)定:禁止擅自利用摩托車、三輪車、殘疾人機動輪椅車和其他不適合載客的車輛從事客運經營。違反該規(guī)定的,由城市管理綜合行政執(zhí)法機關沒收車輛。這里的授權很明確,沒收“黑摩的”的權限歸屬于“城市管理綜合行政執(zhí)法機關”,即通常所說的“城管執(zhí)法機關”。所以,警方要嚴打“黑摩的”,只能是聯(lián)合城管執(zhí)法機關,這是一種聯(lián)合執(zhí)法機制的體現(xiàn)。在打擊“黑摩的”方面,要兩個部門聯(lián)合,難免造成人力物力財力方面的不經濟。從立法上確立綜合執(zhí)法體制,具有重要意義。

其實,該《規(guī)定》在執(zhí)法體制改革方面也有一定嘗試,只是尚未達到創(chuàng)設綜合執(zhí)法體制的程度。例如,該《規(guī)定》第4條規(guī)定:未經許可擅自從事或者組織從事巡游出租汽車客運經營的,由交通行政執(zhí)法部門、城市管理綜合行政執(zhí)法機關(以下統(tǒng)稱執(zhí)法部門)依照職責分工責令停止經營,扣押車輛。在這里,如果將“執(zhí)法部門”予以綜合設置或者統(tǒng)一指定,便可期待綜合執(zhí)法體制改革的推進。長期以來,對非法客運的處罰權,一部分是交通行政執(zhí)法部門的,一部分是城市綜合行政執(zhí)法部門的,而且他們要“按照市人民政府確定的管轄區(qū)域”進行分工,這樣一些權限交集在一起,難免不確定性,不利于提高城市管理和公共服務水平,應當通過立法予以統(tǒng)一整序。

權力在執(zhí)法部門內部實行綜合統(tǒng)一,對外行使權力則只能作為一個主體出現(xiàn),這是行政主體論的內在要求,也是綜合執(zhí)法體制改革的目標。在行政處罰權、強制權和許可權等相對集中的領域推行綜合執(zhí)法,這是體制改革的一種手段或者路徑,是將相對集中的權力最終固化至一個部門的過程性、階段性探索環(huán)節(jié),故而,推進綜合執(zhí)法的全過程需要以立法為支撐,要通過立法來確立綜合執(zhí)法部門的設立及由其相對集中行使的權力。制定地方性法規(guī)而不創(chuàng)設綜合執(zhí)法體制,或許會造成立法資源浪費;推進綜合執(zhí)法體制改革而不選立法路徑,僅憑于通知、意見等推進綜合執(zhí)法體制改革,試點階段暫且不論,要推向“整域”,則其法律依據(jù)值得商榷。