作者:廣東省深圳市紀委宣傳部部長 姚文勝

深化國家監(jiān)察體制改革,是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的事關(guān)全局的重大政治體制改革。通過改革,對所有行使公權(quán)力的公職人員實現(xiàn)全覆蓋的監(jiān)察權(quán)成為國家權(quán)力重要組成部分。監(jiān)察權(quán)創(chuàng)設(shè)伊始天然具有人民性,其權(quán)由憲定、權(quán)能法定、權(quán)限適格,是符合黨和人民意志的良性之權(quán)。

監(jiān)察權(quán)是人民權(quán)

無論是中國共產(chǎn)黨章程還是憲法,都體現(xiàn)著一切權(quán)力來源于人民,全心全意為人民服務(wù)的權(quán)力觀。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出:“我國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家,國家一切權(quán)力屬于人民?！鄙罨瘒冶O(jiān)察體制改革的目標是整合反腐敗資源,加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋,體現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)來自人民、為了人民。

監(jiān)察權(quán)來源于人民。所有公權(quán)力都來源于人民的授權(quán),國家之本,在于人民。人民民主專政是我國國體,國家權(quán)力屬于人民,來自于人民并服務(wù)于人民。監(jiān)察“乃位居上方加以監(jiān)臨、監(jiān)視”,這種位居上方的前提正是權(quán)由民賦。國家監(jiān)委作為獨立的國家機關(guān),其性質(zhì)由“人民民主專政”的國體所決定,同樣具有人民性。監(jiān)察法明確規(guī)定監(jiān)委由同級人大產(chǎn)生,對它負責(zé),受它監(jiān)督,體現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)的人民性。權(quán)力來源的至高性,這不僅能回答監(jiān)察權(quán)力來源的合法性問題,還樹立其權(quán)威的法律地位。

監(jiān)察權(quán)創(chuàng)設(shè)人民參與。按照黨中央的決策部署,監(jiān)察權(quán)設(shè)立過程始終堅持人民至上,充分吸收各方面意見,認真回應(yīng)社會關(guān)切,人民群眾廣泛參與其中。歷經(jīng)試點,全面征集社會公眾、專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員意見,數(shù)次提交人大常委會、人大會議審議等,這些過程無不體現(xiàn)著人民參與的廣泛性?？v觀監(jiān)察法的頒布過程,不難發(fā)現(xiàn),人民群眾廣泛參與監(jiān)察權(quán)的設(shè)權(quán)過程。

監(jiān)察權(quán)行使為了人民?！豆伯a(chǎn)黨宣言》提出:“無產(chǎn)階級的運動是絕大多數(shù)人的、為絕大多數(shù)人謀利益的獨立的運動?！痹谖覈?人民作為國家治理的主人,國家權(quán)力的行使始終堅持人民主體地位,反映人民意愿,維護人民利益。腐敗傷民,反腐利民。監(jiān)委作為國家權(quán)力機關(guān)的重要組成部分,把人民群眾的呼聲作為第一信號,回應(yīng)人民群眾對海晏河清、朗朗乾坤的訴求,其人民性特質(zhì)彰顯。設(shè)立新的監(jiān)察權(quán)實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋,“打虎”“拍蠅”“獵狐”等多管齊下,確保人民通過公權(quán)力的保障獲得更多更公平的改革發(fā)展成果。

監(jiān)察權(quán)是有限權(quán)

國家監(jiān)察體制改革以前,監(jiān)察權(quán)分散行使,存在交叉重復(fù)、多頭管理、無法實現(xiàn)全覆蓋等弊端,影響了反腐敗整體效能。改革后,監(jiān)察權(quán)并沒有過多增權(quán)行為,但實現(xiàn)了資源配置集約化和權(quán)力行使法定化、程序化,呈現(xiàn)權(quán)能法定、手段法定、權(quán)限適格的顯著特點。

監(jiān)察權(quán)權(quán)能法定。根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定,監(jiān)委是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān),依法實施監(jiān)察,履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職責(zé)。具體包括:對公職人員開展廉政教育,對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查;對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進行調(diào)查;依法作出政務(wù)處分決定,對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員進行問責(zé),依法審查、提起公訴以及提出監(jiān)察建議等。監(jiān)察法第十一條明確規(guī)定,這些權(quán)力要依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行。

監(jiān)察權(quán)手段法定。改革先通過憲法修正案,然后再審議通過監(jiān)察法,將憲法修改所確立的監(jiān)察制度進一步具體化。國家通過立法賦予監(jiān)委必要的權(quán)限和可采取的措施,將原行政監(jiān)察法已有規(guī)定和反貪實踐中正在使用、行之有效的措施確定下來,明確監(jiān)察機關(guān)可以采取談話、訊問、查詢、凍結(jié)、查封、扣押、搜查、留置等措施開展調(diào)查。尤其是用留置取代“兩規(guī)”措施,并規(guī)定嚴格的程序,有利于解決長期困擾我們的法治難題,彰顯全面依法治國的決心和自信。

監(jiān)察權(quán)權(quán)限適格。中國古代監(jiān)察機構(gòu)職權(quán)涵蓋糾正行政違制、失誤,推糾冤獄,彈劾文武百官違法失職瀆職等。明朝文獻多見“不奉詔”“不敢奉制”“請不奉制”等語句,說明監(jiān)察官權(quán)限之大。在當(dāng)代,有關(guān)國家和地區(qū)都賦予了反腐敗機構(gòu)較大的監(jiān)察權(quán)。瑞典議會監(jiān)察專員有權(quán)對法律法規(guī)提出修改建議,還有權(quán)針對貪污腐敗、玩忽職守的官員向法院起訴。香港廉政公署調(diào)查對象不僅針對公共機構(gòu)以及公務(wù)員的貪污,也針對私營機構(gòu),調(diào)查權(quán)限包括逮捕、扣留和批準保釋的權(quán)力,必要時亦可使用槍支和手銬等武力。與之相比,我國監(jiān)委的監(jiān)察權(quán)可稱得上“保守”了。一般監(jiān)察權(quán)限使用需要嚴格程序,備受關(guān)注的留置措施,監(jiān)察法規(guī)定僅適用于涉及案情重大、復(fù)雜的,可能逃跑、自殺等法定情形,需報上一級監(jiān)委審批或備案,留置期限、場所等都嚴格限定,還明確作出符合相關(guān)人權(quán)保障要求的配套規(guī)定。

監(jiān)察權(quán)是可控權(quán)

絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗。歷史上,我國監(jiān)察官的權(quán)限很大,有時會引發(fā)新的腐敗,如明朝一度缺乏對都察院的有效監(jiān)督與制約,部分監(jiān)察御史“假御史之名,揚威協(xié)眾,恣意貪淫”。我國在推進監(jiān)察體制改革中注重從內(nèi)部和外部兩個維度強化對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督與制約。監(jiān)察法通篇體現(xiàn)了強化監(jiān)委權(quán)力制約的思想,針對監(jiān)察權(quán)行使的不同環(huán)節(jié),都提出了嚴格的控權(quán)要求,監(jiān)察法專門在第七章用九個條文,就如何對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員進行監(jiān)督作出明確規(guī)定。

監(jiān)察權(quán)內(nèi)部控制嚴格。內(nèi)部監(jiān)督有利于從源頭預(yù)防監(jiān)察權(quán)的濫用。首先是對關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約。為防范監(jiān)察權(quán)的風(fēng)險,采取權(quán)力分解、相互制約手段,防控關(guān)鍵環(huán)節(jié)。監(jiān)察法要求監(jiān)察機關(guān)建立問題線索處置、調(diào)查、審理各部門相互協(xié)調(diào)、相互制約機制,加強對調(diào)查、處置工作全過程的監(jiān)督管理;對重要取證工作全過程錄音錄像,留存?zhèn)洳榈?。其次是接受上級監(jiān)委的監(jiān)督。上級監(jiān)委通過落實“兩個為主”進行監(jiān)督,也就是監(jiān)察工作以上級監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)為主、干部提名考察以上級監(jiān)委會同組織部門為主。三是加強內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)。2014年3月,中央紀委成立干部監(jiān)督室,刀刃向內(nèi),強化自我監(jiān)督,這一做法通過監(jiān)察法加以規(guī)定,監(jiān)察機關(guān)設(shè)立內(nèi)部專門的監(jiān)督機構(gòu)進行專門監(jiān)督,以確保建立忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)察隊伍。四是建立相關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度。建章立制監(jiān)督監(jiān)察人員執(zhí)行職務(wù)和遵守法律情況,把權(quán)力關(guān)進制度籠子。監(jiān)察法第六十一、六十五條規(guī)定,對監(jiān)察人員工作重大失誤、嚴重違法與9類違反規(guī)定的行為,追究負有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員的責(zé)任,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。

監(jiān)察權(quán)外部監(jiān)督嚴密。一是黨的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督。監(jiān)委與紀委合署辦公,始終在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下開展工作,自覺接受黨中央的監(jiān)督。通過黨委書記定期主持研判問題線索、分析反腐敗形勢,聽取重大案件情況報告,對初核、立案、采取留置措施、作出處置決定等審核把關(guān),黨對監(jiān)察工作關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重大問題的監(jiān)督實現(xiàn)了制度化和常態(tài)化。黨委工作部門的相關(guān)職能也涵括了對監(jiān)委的監(jiān)督與制約。二是人大、政協(xié)監(jiān)督。監(jiān)察法規(guī)定監(jiān)委由同級人大產(chǎn)生,對其負責(zé),受其監(jiān)督。人大通過聽取和審議專項工作報告,組織執(zhí)法檢查、提出詢問或者質(zhì)詢等對監(jiān)委開展監(jiān)督。人民政協(xié)也可對監(jiān)委進行監(jiān)督。三是司法監(jiān)督。檢察院、法院對監(jiān)委業(yè)務(wù)流程的監(jiān)督,體現(xiàn)了司法機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督。監(jiān)察法規(guī)定人民檢察院退回補充調(diào)查的權(quán)力及必要時可自行補充偵查。法院在審理案件時,通過對案件性質(zhì)進行認定、對證據(jù)進行審查判斷、對量刑建議進行考慮等,從而實現(xiàn)對監(jiān)委權(quán)力的監(jiān)督。四是民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。監(jiān)察法規(guī)定,監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息,接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。五是相關(guān)協(xié)作配合機關(guān)的監(jiān)督。如公安機關(guān)、反腐敗國際合作方等對監(jiān)察權(quán)的行使也有相應(yīng)監(jiān)督制約。六是監(jiān)察對象的監(jiān)督。監(jiān)察對象及其家屬等可通過提起申訴、復(fù)查及國家賠償?shù)冗M行監(jiān)督。