國家安全領(lǐng)域法律制度框架日趨完善法治意識執(zhí)行能力顯著提高

法治為國家安全提供全方位有力保障

□　本報(bào)記者 　　趙 　麗

□　本報(bào)實(shí)習(xí)生 靳雪林

“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂。”

自黨的十八大以來尤其是中央國家安全委員會成立以來，群眾國家安全意識進(jìn)一步提升，圍繞總體國家安全觀的落實(shí)工作扎實(shí)推進(jìn)。

在國際關(guān)系學(xué)院國家安全與政府法治研究所所長畢雁英看來，當(dāng)前國家安全工作的法治化水平已經(jīng)顯著提升，有關(guān)國家安全的一系列法律法規(guī)頒布實(shí)施反映了決策層將國家安全納入法治軌道，加快實(shí)現(xiàn)國家安全法治化的堅(jiān)定決心和努力。法治已經(jīng)成為現(xiàn)代國家的立國之本，法治原則不僅在國家安全的理論中，也同時被國家安全領(lǐng)域的制定法所承認(rèn)，在實(shí)踐中也逐漸貫徹落實(shí)到日常執(zhí)法活動中。

國家安全工作法治化意義重大

2015年7月1日，十二屆全國人大常委會十五次會議審議通過了《中華人民共和國國家安全法》。

在中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所副所長莫紀(jì)宏看來，依法維護(hù)國家安全是全面依法治國的題中應(yīng)有之義，國家安全法治是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。

“黨的十八屆四中全會提出，貫徹落實(shí)總體國家安全觀，加快國家安全法治建設(shè)，抓緊出臺反恐怖法等一批急需法律，推進(jìn)公共安全法治化，構(gòu)建國家安全法律制度體系。國家安全涉及國家政權(quán)、主權(quán)、領(lǐng)土完整和人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展等重大國家利益，是一國法治建設(shè)的重中之重。”莫紀(jì)宏說，因此，將維護(hù)國家安全工作和活動納入法治軌道，就從源頭上保證了依法辦事，構(gòu)筑起法治建設(shè)的制度基礎(chǔ)。可以說，國家安全法治是中國特色社會主義法治體系的基石，“國家安全得不到維護(hù)，中華民族偉大復(fù)興的中國夢要想如期實(shí)現(xiàn)就會步履維艱、困難重重。為此，抓法治要從國家安全法治抓起”。

中國政法大學(xué)法學(xué)院軍事法研究所教授肖鳳城在接受《法制日報(bào)》記者采訪時說，一個國家所有的事情歸結(jié)起來無非就是兩個，安全和發(fā)展。“安全在國家所有工作中的地位是非常重要的，國家安全是一個目標(biāo)，國家安全工作法治化就是為實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)提供法律制度保障。如果沒有法治保障，國家安全這個目標(biāo)是很難實(shí)現(xiàn)的”。

在畢雁英看來，近年來我國國家安全工作在走向法治化進(jìn)程中的亮點(diǎn)體現(xiàn)在很多方面，包括對法治理念的重視、總體國家安全觀的提出、組織機(jī)制的完善、法律體系的重構(gòu)以及初步形成等。

“最重要的亮點(diǎn)應(yīng)當(dāng)屬于國家安全工作中對法治觀念的認(rèn)識和重視。在法治中國的整體架構(gòu)中，國家安全是國家法治建設(shè)中一個極為重要的領(lǐng)域。國家安全是國家生存和發(fā)展的基本前提和重要保障，是安邦定國的重要基石。如何在愈來愈復(fù)雜的國際局勢中更加科學(xué)地維護(hù)國家安全，通過法律制度確保基石的穩(wěn)定、公民的合法權(quán)益、社會的有序發(fā)展以及執(zhí)法的良好效果，成為國家安全工作的目標(biāo)。”畢雁英對《法制日報(bào)》記者說，黨的十八大以來，中央在推進(jìn)國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制建設(shè)方面做了許多努力，最重要的標(biāo)志是成立了中央國家安全委員會。

“通過構(gòu)建一個穩(wěn)定的制度化的框架，將有限的資源整合起來，更加全面、靈活、創(chuàng)新地解決我國所面臨的國家安全的挑戰(zhàn)是法治化的優(yōu)勢。法治國家的發(fā)展目標(biāo)、中央國家安全委員會的建立、總體國家安全觀的提出、《國家安全戰(zhàn)略綱要》的制定、確立全面系統(tǒng)的反恐怖工作體制機(jī)制等工作，為重新設(shè)計(jì)和調(diào)整國家領(lǐng)域的法律制度體系奠定了基礎(chǔ)，也為新的國家安全法出臺積累了有益經(jīng)驗(yàn)。”畢雁英說。

國家安全法律制度框架確立

2017年，十二屆全國人大常委會相繼通過了國家情報(bào)法和核安全法，伴隨這兩部國家安全領(lǐng)域重要法律的出臺，加上此前通過的國家安全法、反間諜法、反恐怖主義法、境外非政府組織境內(nèi)活動管理法、網(wǎng)絡(luò)安全法等一批重要法律，國家安全領(lǐng)域的法律制度框架日趨完善。

畢雁英對記者說，我國迄今有190多部法律法規(guī)涉及國家安全問題，其中數(shù)十部主要規(guī)范國家安全問題，內(nèi)容涵蓋國家安全各領(lǐng)域。國家安全法以及隨后頒布實(shí)施的幾部專門性國家安全法律規(guī)范，標(biāo)志著我國已初步搭建起國家安全法律制度的總體框架，正式確立起了具有中國特色的國家安全法律體系框架。

“盡管這個法律框架還處在不斷完善的過程中，但是我們已經(jīng)可以初步概括出我國國家安全法律制度框架的基本模式，即基本法與單行法并立，以一個基本法為核心、以重點(diǎn)單行法為支撐、以多領(lǐng)域制度規(guī)范來落實(shí)、同步發(fā)展的立法體系。”畢雁英說，“這些法律的頒行填補(bǔ)了我國在國家安全領(lǐng)域缺少綜合性法律規(guī)范的漏洞，確立了維護(hù)國家利益、保障國家安全的重要措施，成為相關(guān)國家安全機(jī)構(gòu)工作的基本遵循和全社會成員維護(hù)國家安全的行動準(zhǔn)則，細(xì)化了國家安全領(lǐng)域工作的執(zhí)法依據(jù)和監(jiān)督措施。”

“從法律體系上講，國家安全法是國家安全領(lǐng)域的母法，出臺后對于我國的國家安全法治起到了奠基性的作用。在國家安全法出臺后的3年，在它的統(tǒng)領(lǐng)之下，國家又有很多相關(guān)的法律相繼出臺，比如反間諜法、反恐怖主義法、網(wǎng)絡(luò)安全法等。”肖鳳城對《法制日報(bào)》記者說，國家安全法出臺后，使得人們對總體國家安全觀有了一種思想認(rèn)識，“國家安全不再是一個狹義的安全，不僅僅是國土安全、軍事安全，它是更廣泛的安全，是以人民安全為中心，包括國土安全、軍事安全、生態(tài)安全、核安全等諸多方面，是一個總體的國家安全觀”。

對于國家安全法在國家安全法律框架中的地位，莫紀(jì)宏總結(jié)說，國家安全法是一部立足全局、統(tǒng)領(lǐng)國家安全各領(lǐng)域立法工作的綜合性法律，同時為制定其他有關(guān)維護(hù)國家安全的法律提供基礎(chǔ)支撐，有利于形成與維護(hù)國家安全需要相適應(yīng)，立足我國國情、體現(xiàn)時代特點(diǎn)，系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的中國特色國家安全法律制度體系，為維護(hù)我國國家安全提供堅(jiān)實(shí)的法律制度保障。

“更重要的是，國家安全法為維護(hù)國家安全工作和活動立規(guī)定制，是維護(hù)國家安全領(lǐng)域的最重要的基礎(chǔ)性法律。”莫紀(jì)宏說。

在肖鳳城看來，近年來關(guān)于國家安全方面的立法工作一直在推進(jìn)，“這兩年可以說有了一個相對的中心，就是網(wǎng)絡(luò)安全。網(wǎng)絡(luò)安全作為目前國家安全工作當(dāng)中的一個重要抓手，網(wǎng)絡(luò)安全法出臺后對網(wǎng)絡(luò)安全工作確實(shí)起到了很大的促進(jìn)、推動和保障作用”。

不過，肖鳳城也提到，國家安全的法治工作，不僅僅是一個立法工作，還包括法律的實(shí)施、監(jiān)督、保障等方面。“這些工作也在相應(yīng)推進(jìn)，其中以網(wǎng)絡(luò)安全法的表現(xiàn)尤為明顯。網(wǎng)絡(luò)安全法出臺后，相關(guān)領(lǐng)域都跟著出臺了一些法規(guī)、規(guī)章來保障網(wǎng)絡(luò)安全法的實(shí)施，這是一個鮮明的例子”。

執(zhí)行能力保障措施同步協(xié)調(diào)

在肖鳳城看來，近年來相繼出臺的國家安全法、反間諜法、反恐怖主義法等，實(shí)現(xiàn)了國家安全法治建設(shè)諸多“零的突破”。“法律的生命在于執(zhí)行。得到充分貫徹實(shí)施的法律，才會與社會生活融為一體，在與現(xiàn)實(shí)生活的積極互動中發(fā)揮不可或缺的作用。從立法到執(zhí)法再到守法，需要更加精細(xì)地運(yùn)用法治思維和法治方式，堅(jiān)持不懈地推進(jìn)國家安全工作深入開展”。

“這方面的工作范圍非常廣、工作量非常大。按照國家安全法的規(guī)定，國家安全的具體領(lǐng)域涉及十幾個方面，每個方面都要制定相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)章。”肖鳳城說，“比如說糧食安全，這方面也需要用法治思維和法治方式做好保障工作。生態(tài)安全也是如此，我們需要青山綠水，需要保障子孫后代有一個良好的生態(tài)環(huán)境，這方面是國家安全的一個組成部分，需要做的工作也非常多。”

畢雁英認(rèn)為，由于國家安全涉及的問題眾多，規(guī)制事項(xiàng)和社會關(guān)系十分復(fù)雜。憑借幾部法律解決所有問題，一舉實(shí)現(xiàn)維護(hù)國家安全的目標(biāo)，殊為不易。所以，在法律規(guī)范頒行之后，既需要不斷地細(xì)修和補(bǔ)充，也需要強(qiáng)而有效的執(zhí)行。

對此，肖鳳城的意見是，根據(jù)法治自身的基本規(guī)律，從四個方面著手：一是制度，要做好立法工作，制定相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章，形成一個從母法到子法以及更進(jìn)一步的法律法規(guī)的體系；二是實(shí)施，要有很多的操作辦法、操作規(guī)程、實(shí)施細(xì)則、操作程序，使立法上的要求能夠得到具體的落實(shí)；三是監(jiān)督，要有監(jiān)督機(jī)關(guān)、監(jiān)督的措施、法律責(zé)任；最后是保障，要有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)投入、教育配套，還要有輔助的工作人員服務(wù)隊(duì)伍。

“加強(qiáng)國家安全法律規(guī)范的執(zhí)行效力，還需注意提升作為適用法律規(guī)范的主體‘人’的意識。隨著人們對國家安全法律制度重要性認(rèn)識的加深，作為執(zhí)法者和守法者都需要更多地學(xué)習(xí)和使用這些法律規(guī)則，在實(shí)踐中探索有效的落實(shí)機(jī)制，讓國家安全法律規(guī)則在現(xiàn)實(shí)生活中‘活’起來。在深刻認(rèn)識的基礎(chǔ)上，司法機(jī)關(guān)要合理適用專門的國家安全領(lǐng)域的基本法律規(guī)范和支柱性法律規(guī)范審理案件。”畢雁英說，理論與實(shí)踐的結(jié)合是推動法治發(fā)展的有效路徑，發(fā)展和落實(shí)國家安全法治工作，一方面應(yīng)當(dāng)加大研究力度，鼓勵建立國家安全法治研究基地等專門研究機(jī)構(gòu)，另一方面相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對國家安全法治研究工作給予更多的扶持。

畢雁英對記者說，我國國家安全工作法治意識、制度規(guī)范、執(zhí)法能力以及各項(xiàng)保障均有顯著進(jìn)步。從法治發(fā)展歷程的視角看，保障國家安全的法治之車已經(jīng)駛?cè)肓税l(fā)展的高速路，“法治之車的四輪應(yīng)當(dāng)均衡發(fā)展、同步前進(jìn)，僅有制度規(guī)范的完善還不足以保障車輛平穩(wěn)快速前進(jìn)。只有法治意識、執(zhí)行能力與效果、相關(guān)的各項(xiàng)保障措施都能夠保持同步協(xié)調(diào)，才能使國家安全的法治建設(shè)更好地執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)國家安全戰(zhàn)略方針和總體部署，為維護(hù)重要戰(zhàn)略機(jī)遇期提供保障，走出中國特色的國家安全道路，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢提供堅(jiān)實(shí)的安全保障”。

□　結(jié)束語

覆巢之下，焉有完卵。國家安全，是人民幸福安康的重要保障；國家不安全，最直接的受害者就是廣大人民群眾。維護(hù)國家安全，不僅是隱蔽戰(zhàn)線上的于無聲處聽驚雷，也是需要每個公民發(fā)力的“人民戰(zhàn)爭”。國家安全法專門規(guī)定全民國家安全教育日，就是為了讓每個公民都認(rèn)識到自己應(yīng)擔(dān)負(fù)維護(hù)國家安全的責(zé)任、應(yīng)貢獻(xiàn)維護(hù)國家安全的力量。維護(hù)國家安全，沒有局外人。