黨的十九大提出,“中國特色社會主義進(jìn)入新時代,我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！敝袊厣鐣髁x新時代社會主要矛盾的論斷成為分析中國問題的重要依據(jù)。民族地區(qū)發(fā)展問題事關(guān)民族團(tuán)結(jié)、邊疆穩(wěn)定、民族認(rèn)同,向來受到黨和國家的高度關(guān)注。新中國成立以來,中央不斷加大對民族地區(qū)的支持力度,民族地區(qū)生產(chǎn)力不斷提升、公共產(chǎn)品供給和地方治理能力不斷增強(qiáng),民族關(guān)系的大局越來越好,民族團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)不斷穩(wěn)固,民族認(rèn)同的程度得到提升。但由于區(qū)位、自然、資源、地理、歷史等條件限制,民族地區(qū)發(fā)展中的一些普遍性問題仍然沒有得到徹底解決,“我們的民族工作也面臨著一些新的階段性特征”。主要表現(xiàn)為:“改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存,民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的勢頭和發(fā)展低水平并存,國家對民族地區(qū)支持力度持續(xù)加大和民族地區(qū)基本公共服務(wù)能力建設(shè)仍然薄弱并存,各民族交往交流交融趨勢增強(qiáng)和涉及民族因素的矛盾糾紛上升并存,反對民族分裂、宗教極端、暴力恐怖斗爭成效顯著和局部地區(qū)暴力恐怖活動活躍多發(fā)并存?！卑l(fā)展不協(xié)調(diào)、不充分仍然是當(dāng)前制約推進(jìn)民族工作的關(guān)鍵問題。

推進(jìn)民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展存在新的機(jī)遇。一是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想成為推動民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的理論依據(jù),全面指導(dǎo)相關(guān)理論研究和制度建設(shè)。二是我國民族地區(qū)已經(jīng)形成部分以自治、法治、德治相融合為特征的特色法治文化,以民族區(qū)域自治為核心的特色法治體系,為推動民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展提供了有力保障。三是民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展不是同等發(fā)展、平衡發(fā)展、均等發(fā)展,而是在承認(rèn)民族及民族地區(qū)特點(diǎn)和差異的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)與其他地區(qū)、民族地區(qū)內(nèi)部城鄉(xiāng)之間以及民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)等方面的可持續(xù)、開放式均衡發(fā)展,這已成為共識。四是中央已提出“深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”要求,并且東西部扶貧協(xié)作和對口支援結(jié)對關(guān)系已經(jīng)制度化、常態(tài)化,脫貧攻堅(jiān)全面展開,民族地區(qū)奔小康行動深入實(shí)施,民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)踐探索也正在積極推進(jìn)。

民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展需要發(fā)揮法治優(yōu)勢。“法治是發(fā)展的可靠保障。”促進(jìn)民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展更需要確立良好的法治意識和法治精神,充分發(fā)揮法治的優(yōu)勢功能。民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的法治保障必須面向民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的科學(xué)需要,依托法治尤其是民族地區(qū)法治的特色優(yōu)勢,從立法、執(zhí)法、司法、法治意識等多方面協(xié)同實(shí)現(xiàn)“法治供給”。為此,必須首先界定好民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展及其相關(guān)“法治供給”。就前者而言,民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展具有多層次、多維度特征,具體包括不同民族地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展、民族地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、民族地區(qū)與其他地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展以及民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)等方面。就后者而言,民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的“法治供給”應(yīng)當(dāng)“堅(jiān)定不移走中國特色解決民族問題的正確道路”,將統(tǒng)一與自治相結(jié)合、民族因素與區(qū)域因素相結(jié)合,在依法治國的框架下發(fā)揮法治優(yōu)勢,加強(qiáng)制度創(chuàng)新、增強(qiáng)法律保障。

形成“1+N”的民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展法律保障體系。推動民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展,必須堅(jiān)持立法先行,開展科學(xué)立法。我國現(xiàn)行《民族區(qū)域自治法》僅適用于民族自治地方,無法適用于非民族自治地方的少數(shù)民族地區(qū)以及其他地區(qū)與少數(shù)民族地區(qū)之間的協(xié)作支援等活動。民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展具有多層次、多維度特征,必須從全國與地方相結(jié)合、整體與部分相結(jié)合的角度形成多層次的民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展法律保障體系。具體而言,可以“三步走”:第一步,按照“頂層設(shè)計+試點(diǎn)探索”的思路,由國務(wù)院出臺民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展相關(guān)通知或意見,選擇部分地方試點(diǎn)探索,先行先試,封閉運(yùn)行。對于可能與法律相沖突的事項(xiàng),可以由立法機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況決定在一定期限內(nèi)由指定的試點(diǎn)地方停止適用部分立法條文。第二步,在制定全國性專門法律的時機(jī)和條件成熟以前,由全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院制定《中華人民共和國民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展促進(jìn)條例》,同時完善《民族區(qū)域自治法》,建立有效促進(jìn)民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的民族區(qū)域自治制度,完善財政、稅收、金融及其他相關(guān)領(lǐng)域法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章規(guī)定。第三步,在制定法律的時機(jī)和條件成熟后,由全國人大常委會制定一部全國性專門法律《中華人民共和國民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展促進(jìn)法》,最終建立“1+N”的民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展法律保障體系。

建立民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的“五大機(jī)制”。一是城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制。核心是要協(xié)調(diào)好政府與市場在民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展中的關(guān)系并將之納入法律調(diào)整范圍,既要注意充分發(fā)揮市場在城鄉(xiāng)要素資源配置中的決定性作用,破除城鄉(xiāng)要素配置障礙,釋放城鄉(xiāng)要素資源價值,有效發(fā)揮政府在推進(jìn)民族地區(qū)與其他地區(qū)之間和民族地區(qū)城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)均等化中的積極作用,引導(dǎo)更多要素資源向民族地區(qū)尤其是民族地區(qū)的農(nóng)村配置。二是長效的對口支援機(jī)制。通過改革破解制約對口支援的體制、機(jī)制和制度障礙,將發(fā)達(dá)地區(qū)對口支援民族地區(qū)發(fā)展予以制度化,由《中華人民共和國民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展促進(jìn)法》《中華人民共和國民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展促進(jìn)條例》規(guī)定。三是內(nèi)生開放型合作機(jī)制。應(yīng)當(dāng)按照“五大發(fā)展”理念,圍繞民族地區(qū)實(shí)際,深度挖掘少數(shù)民族文化傳統(tǒng)和區(qū)域特色,走具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路,同時圍繞特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)形成開放跨越式發(fā)展格局。四是收益公平分享機(jī)制。利用好跨區(qū)域碳匯交易、排污權(quán)交易、建設(shè)用地指標(biāo)交易等制度,構(gòu)建民族地區(qū)與其他地區(qū)之間,以及民族地區(qū)內(nèi)部不同地區(qū)、不同群體之間公平分享改革發(fā)展成果的長效法律機(jī)制。五是共建共享共擔(dān)的治理機(jī)制。立足民族特色和中國實(shí)踐,以創(chuàng)新社會治理為抓手,建立自治、法治、德治相融合的共商、共識、共建、共享、共擔(dān)的社會治理機(jī)制。

提升民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的法治保障效果。法律實(shí)施是法律的生命力所在,也是民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展法治保障的“歸屬”。民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展法治保障效果是由法律適用和法律意識共同形成。要提升民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的法治保障效果,首先就必須不斷提升相關(guān)群體的法治意識。這就需要充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等平臺優(yōu)勢,積極發(fā)揮法學(xué)院校、市場主體以及其他相關(guān)主體的專業(yè)優(yōu)勢,通過提供立法評估、參與社會治理、開展法治宣傳、舉辦“法治進(jìn)課堂”、聘請法律顧問、宣講法治故事等多種形式,提升相關(guān)群體尊法守法用法的意識和能力。其次,必須推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法,明確各級政府在民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展中的角色與職責(zé),科學(xué)界定相關(guān)公權(quán)力行使主體及其公權(quán)力的邊界,加強(qiáng)程序規(guī)則和績效評價制度建設(shè),強(qiáng)化法定職責(zé)的實(shí)施效果。此外,公正司法仍然是民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展法治保障的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。民族地區(qū)及其協(xié)調(diào)發(fā)展的特殊性決定了對公正司法的特殊需要。一方面,民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展相關(guān)糾紛具有多樣性,涉訴糾紛跨區(qū)域特征明顯,需要從全國層面推進(jìn)相關(guān)司法制度的完善。另一方面,在全國司法體制改革背景下,應(yīng)當(dāng)注意實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一與自治相結(jié)合、普遍性與特殊性相結(jié)合,發(fā)展具有民族區(qū)域特色的司法制度。