如何加強(qiáng)專職調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)?北京市政協(xié)法治建設(shè)民主監(jiān)督組建議,合理確定治安聯(lián)合調(diào)解室、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)、調(diào)解協(xié)會(huì)、重點(diǎn)行業(yè)性專業(yè)性調(diào)委會(huì)所需專兼職調(diào)解員的人數(shù),通過政府購(gòu)買服務(wù)或者購(gòu)買崗位機(jī)制解決專職調(diào)解員人才瓶頸難題。

網(wǎng)絡(luò)圖

近年來,訴訟案件高速增長(zhǎng),2016年北京市法院收案65.2萬件,比2013年的42萬件增加55%。

與此同時(shí),調(diào)解糾紛數(shù)量呈現(xiàn)下降趨勢(shì),2016年北京市調(diào)解糾紛17.9萬件,比2013年減少近5萬件。

這“一增一降”說明什么,原因何在?

為了揭開這個(gè)謎底、推進(jìn)“調(diào)解”這個(gè)方法靈活、程序便捷、不傷感情、不收費(fèi)用的糾紛解決方式,按照北京市政協(xié)總體工作部署,在北京市政協(xié)副主席馬大龍、李長(zhǎng)友的領(lǐng)導(dǎo)下,以法治建設(shè)民主監(jiān)督組為主體,聯(lián)合北京市司法局,吸納部分提案委員和專家組成調(diào)研組,于今年5月至10月,開展了一場(chǎng)監(jiān)督性調(diào)研。

(一)探究緣由

北京市政協(xié)法治建設(shè)民主監(jiān)督組組長(zhǎng)皮劍龍指出,人民調(diào)解法已經(jīng)賦予了調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力,但是市民仍然傾向于選擇成本更加高昂的仲裁和訴訟,歷時(shí)半年的調(diào)研發(fā)現(xiàn),一些瓶頸問題制約著人民調(diào)解工作。

對(duì)調(diào)解的重要作用認(rèn)識(shí)不足,“談起來重要、干起來次要、忙起來不要”

對(duì)調(diào)解的重要作用認(rèn)識(shí)不足,主要表現(xiàn)為:沒有真正把人民調(diào)解工作放在完善社會(huì)治理體系、促進(jìn)社會(huì)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)基礎(chǔ)工程的高度來認(rèn)識(shí),也沒有把人民調(diào)解作為公共法律服務(wù)體系建設(shè)的重要內(nèi)容去認(rèn)識(shí)和推進(jìn)。對(duì)人民調(diào)解工作仍存在“談起來重要、干起來次要、忙起來不要”的問題;在黨委政府的整體工作中擺位不突出,尚未形成較為有力的黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門牽頭、社會(huì)協(xié)同的工作體制和運(yùn)行機(jī)制;有的甚至認(rèn)為人民調(diào)解工作主要是司法行政部門的事,導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)精力投入不到位、政策保障不到位、系統(tǒng)銜接不到位、創(chuàng)新管理不到位。

專職調(diào)解員占比低,調(diào)解員隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)不合理

目前,北京市共有專職調(diào)解員1350名,占全市調(diào)解員總數(shù)的1.8%。專職調(diào)解員覆蓋范圍不夠,目前分布在街鄉(xiāng)調(diào)委會(huì)、治安聯(lián)合調(diào)解室和訴前調(diào)解室,在村居調(diào)委會(huì)層面還沒有專職調(diào)解員;同時(shí),在知識(shí)產(chǎn)權(quán)、物業(yè)糾紛、消費(fèi)、電子商務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域新建的行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織中,不僅沒有專職調(diào)解員隊(duì)伍,兼職調(diào)解員也沒有經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。

調(diào)解員隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)不合理,缺乏穩(wěn)定性。由于北京對(duì)調(diào)解的選拔、培訓(xùn)、考核等沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),且沒有建立起完備的培養(yǎng)機(jī)制,導(dǎo)致人民調(diào)解員隊(duì)伍整體年齡偏大、年齡梯度不合理。再加上基層調(diào)解員多為村民委員會(huì)、社區(qū)居委會(huì)成員兼任,每3年的基層換屆選舉,造成大量的調(diào)解員流失,給基層調(diào)解工作的銜接帶來很大困難,造成調(diào)解員隊(duì)伍穩(wěn)定性不足。

專職調(diào)解員報(bào)酬補(bǔ)貼制度還不完善,尚未建立調(diào)解員意外傷害保險(xiǎn)制度

北京在全國(guó)率先實(shí)行“以案定補(bǔ)”制度,即按調(diào)解成功案件數(shù)量計(jì)件取酬,這是在調(diào)解工作保障上的歷史性突破,但是隨著新型社會(huì)矛盾的不斷涌現(xiàn),專職調(diào)解員不僅需要全職上班,工作內(nèi)容也不局限于矛盾糾紛的化解,還要承擔(dān)著大量的矛盾排查預(yù)防、法律咨詢等工作,如果對(duì)專職調(diào)解員單純采取計(jì)件取酬的辦法,既影響到隊(duì)伍穩(wěn)定,也不利于選聘到更多優(yōu)秀的專業(yè)人才。

人民調(diào)解員工作安全保障還不完善。面對(duì)形形色色的糾紛當(dāng)事人,人民調(diào)解員容易遭受暴力對(duì)抗,由于尚未建立調(diào)解員意外傷害保險(xiǎn)制度,在調(diào)解過程中可能受到的各類意外傷害,已成為廣大人民調(diào)解員普遍的后顧之憂。

案件導(dǎo)出率相對(duì)較低,檢調(diào)對(duì)接中缺乏制度規(guī)范

2016年,北京全市法院在立案階段,通過多元化糾紛解決機(jī)制共導(dǎo)出糾紛6.88萬件,占一審民商事新收案件總量17%,調(diào)解成功1.9萬件,調(diào)解成功率為27%。今年1至4月,全市法院通過立案階段多元調(diào)解,調(diào)解成功15678件,占一審民商事新收案件結(jié)案量的22%。訴調(diào)對(duì)接工作取得了積極成效,但從總體上看,仍存在案件導(dǎo)出率和調(diào)解成功率相對(duì)較低的問題。另外,訴調(diào)對(duì)接場(chǎng)所不足等問題也在一定程度上制約了訴調(diào)對(duì)接工作的開展。

在檢調(diào)對(duì)接方面,在輕傷害刑事案件和申訴案件中,目前北京市部分檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)開展了以調(diào)解促和解工作,取得了一定成效。但是哪些案件適宜開展以及如何開展還缺乏制度規(guī)范,調(diào)解還沒有成為檢察官辦案的首選程序。

在行調(diào)對(duì)接方面,2017年前三季度北京市共受理各類行政調(diào)解案件47.52萬件,案件包括民事糾紛和行政糾紛兩種。受理的民事糾紛調(diào)解成功率56%,與人民調(diào)解調(diào)解案件的成功率相比還不高,僅靠行政機(jī)關(guān)及其工作人員孤軍奮戰(zhàn)形不成化解糾紛的合力,實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)依托人民調(diào)解組織化解民事糾紛的好做法未得到有效推進(jìn)。

政府發(fā)布的合同格式文本中,沒有默認(rèn)將調(diào)解作為矛盾爭(zhēng)議解決方式

宣傳工作需要強(qiáng)化,法律格式文本有待調(diào)整。在政府發(fā)布的合同格式文本中,僅將仲裁和訴訟作為矛盾爭(zhēng)議的解決辦法,由于沒有默認(rèn)將調(diào)解作為矛盾爭(zhēng)議解決方式,導(dǎo)致市民缺乏通過調(diào)解解決矛盾爭(zhēng)議的普遍認(rèn)知。隨著市民教育水平的提高,法律意識(shí)也不斷加強(qiáng),但很多市民認(rèn)為調(diào)解缺乏權(quán)威性,導(dǎo)致某些通過人民調(diào)解能夠成功解決的糾紛也訴諸法院。

(二)建言獻(xiàn)策

調(diào)研期間,北京市政協(xié)法治建設(shè)民主監(jiān)督組聽取了北京市司法局、市高級(jí)人民法院的工作情況通報(bào);組織委員赴通州區(qū)和房山區(qū)實(shí)地調(diào)研,赴廣西和云南學(xué)習(xí)考察相關(guān)工作情況;通過召開座談會(huì),與市區(qū)司法行政部門負(fù)責(zé)人、司法所長(zhǎng)、基層調(diào)解員、訴前調(diào)解員等進(jìn)行研討,全面了解全市人民調(diào)解工作現(xiàn)狀,分析制約人民調(diào)解工作的瓶頸問題,提出了解決問題的建議。

把人民調(diào)解工作納入政府績(jī)效考核的重要內(nèi)容,加大公共財(cái)政保障力度

“首先是認(rèn)識(shí)問題,要充分認(rèn)識(shí)人民調(diào)解在社會(huì)治理中的重要作用,進(jìn)一步提升人民調(diào)解工作的站位。”皮劍龍指出。

黨委政府應(yīng)真正把加強(qiáng)人民調(diào)解工作作為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理、建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都的基礎(chǔ)性工程,進(jìn)一步健全完善強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)體制和運(yùn)行機(jī)制,把人民調(diào)解工作納入政府績(jī)效考核的重要內(nèi)容,進(jìn)一步加大公共財(cái)政保障力度。

北京市政協(xié)法治建設(shè)民主監(jiān)督組建議,根據(jù)司法部出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的意見》,將包括人民調(diào)解在內(nèi)的公共法律服務(wù)體系,列入到政府基本公共服務(wù)體系之中。結(jié)合全市推動(dòng)市、區(qū)、街鄉(xiāng)公共法律服務(wù)中心,村(社區(qū))公共法律服務(wù)站四級(jí)實(shí)體平臺(tái)建設(shè),將人民調(diào)解統(tǒng)籌納入實(shí)體平臺(tái),專職調(diào)解員直接進(jìn)駐到市、區(qū)、街鄉(xiāng)公共法律服務(wù)中心。

通過政府購(gòu)買服務(wù)或者購(gòu)買崗位機(jī)制解決專職調(diào)解員人才瓶頸難題

如何加強(qiáng)專職調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)?北京市政協(xié)法治建設(shè)民主監(jiān)督組建議,合理確定治安聯(lián)合調(diào)解室、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)、調(diào)解協(xié)會(huì)、重點(diǎn)行業(yè)性專業(yè)性調(diào)委會(huì)所需專兼職調(diào)解員的人數(shù),通過政府購(gòu)買服務(wù)或者購(gòu)買崗位機(jī)制解決專職調(diào)解員人才瓶頸難題。通過社會(huì)公開招聘方式,將社會(huì)上熱心調(diào)解工作、具備一定專業(yè)知識(shí)和能力的市民選聘為專職調(diào)解員,優(yōu)化專職調(diào)解員年齡和知識(shí)結(jié)構(gòu),擴(kuò)大專職調(diào)解員的比例。

同時(shí),加強(qiáng)兼職調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè),充分發(fā)揮村居法律顧問的積極作用。目前全市16個(gè)區(qū)6878個(gè)村居全部建立了“一村一居一法律顧問”工作網(wǎng)絡(luò),實(shí)現(xiàn)了村居法律顧問制度的全覆蓋。人民調(diào)解工作應(yīng)及時(shí)與這種政府主導(dǎo)、律師參與、城鄉(xiāng)居民受益、可持續(xù)的村居法律顧問工作機(jī)制相銜接,讓村居法律顧問承擔(dān)起人民調(diào)解員的職責(zé)。根據(jù)最高人民法院、司法部最新出臺(tái)的《關(guān)于開展律師調(diào)解試點(diǎn)工作的意見》,推動(dòng)建立和創(chuàng)新由律師作為中立第三方主持調(diào)解的工作機(jī)制。

提升調(diào)解員能力水平,將具有調(diào)解能力的人民調(diào)解志愿者吸納到村居人民調(diào)解委員會(huì)

加強(qiáng)人民調(diào)解員的選任、培訓(xùn)和考核。依托高校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開發(fā)人民調(diào)解員培訓(xùn)課程和教材,打造專業(yè)調(diào)解師資庫(kù),提高培訓(xùn)的實(shí)效性。創(chuàng)新基層調(diào)委會(huì)的組成形式,將具有調(diào)解能力的人民調(diào)解志愿者吸納到村居人民調(diào)解委員會(huì)。在基層換屆選舉后,加強(qiáng)對(duì)調(diào)解員的系統(tǒng)培訓(xùn)工作,推動(dòng)人民調(diào)解工作可持續(xù)、常態(tài)化發(fā)展。

發(fā)揮各基層法院訴前調(diào)解室及庭審現(xiàn)場(chǎng)作用,通過集中授課、案例評(píng)析、旁聽陪審、實(shí)訓(xùn)演練、網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程培訓(xùn)等多種形式,不斷提升人民調(diào)解員的專業(yè)能力。認(rèn)真總結(jié)人民調(diào)解典型案例,建立人民調(diào)解案例庫(kù)。

健全調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,建立人民調(diào)解員因公傷、殘、病的補(bǔ)償保障機(jī)制

關(guān)于經(jīng)費(fèi)保障,北京市政協(xié)法治建設(shè)民主監(jiān)督組指出,探索實(shí)行“基本補(bǔ)貼加案件補(bǔ)貼”的保障模式,基本補(bǔ)貼應(yīng)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相應(yīng)增加;對(duì)于通過社會(huì)公開招聘,以調(diào)解為唯一職業(yè)的專職調(diào)解員,提供必要的“五險(xiǎn)一金”。根據(jù)《北京市人民政府辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施意見》及指導(dǎo)性目錄,通過政府購(gòu)買服務(wù)或者購(gòu)買崗位機(jī)制,解決經(jīng)費(fèi)不足的問題。在黨委政府支持下,由各法院以租賃方式建設(shè)統(tǒng)一的訴調(diào)對(duì)接中心,解決法院訴調(diào)對(duì)接場(chǎng)所不足問題。

同時(shí)建立人民調(diào)解員因公傷、殘、病的補(bǔ)償保障機(jī)制,借鑒中國(guó)青年志愿者協(xié)會(huì)聯(lián)合中國(guó)平安保險(xiǎn)推出全國(guó)性注冊(cè)志愿者保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn),或采取建立專門基金等辦法,解決人民調(diào)解員的后顧之憂,使其全身心地投入到調(diào)解事業(yè)中。

深化訴調(diào)對(duì)接、檢調(diào)對(duì)接、行調(diào)對(duì)接,鼓勵(lì)引導(dǎo)更多律師參與訴前調(diào)解

“最大程度調(diào)解訴前案件是重要目標(biāo)。”北京市政協(xié)法治建設(shè)民主監(jiān)督組強(qiáng)調(diào)。

圍繞這個(gè)目標(biāo),應(yīng)全面加強(qiáng)區(qū)級(jí)司法局與法院的溝通協(xié)作,在訴前調(diào)解隊(duì)伍、工作保障、運(yùn)行機(jī)制等方面建立起長(zhǎng)效機(jī)制。擴(kuò)大訴前調(diào)解員規(guī)模,通過多種形式,選拔更多的優(yōu)秀人才進(jìn)入訴前調(diào)解員隊(duì)伍;發(fā)揮首都律師資源豐富的優(yōu)勢(shì),可在各區(qū)基層法院、司法局和律師協(xié)會(huì)之間建立聯(lián)系機(jī)制,鼓勵(lì)引導(dǎo)更多的律師參與到訴前調(diào)解工作中,提高訴前調(diào)解的專業(yè)性和實(shí)效性。加強(qiáng)對(duì)訴前調(diào)解員的管理考核,出臺(tái)鼓勵(lì)實(shí)習(xí)律師等參與人民調(diào)解的實(shí)施方案,研究將實(shí)習(xí)律師參加調(diào)解工作情況納入考核范圍。市高級(jí)法院應(yīng)拓展案件導(dǎo)出類型,擴(kuò)大訴前調(diào)解案件范圍,提高訴調(diào)對(duì)接的成效。

在檢調(diào)對(duì)接方面,對(duì)適用范圍內(nèi)的案件要求承辦檢察官先在充分聽取、尊重當(dāng)事人雙方真實(shí)意思表示的前提下,堅(jiān)持自愿、合法原則,通過調(diào)解努力做好息訴工作。推動(dòng)建立調(diào)解與救助相結(jié)合機(jī)制。調(diào)解(和解)與公開審查相結(jié)合機(jī)制,對(duì)于經(jīng)檢察機(jī)關(guān)調(diào)解后雙方當(dāng)事人達(dá)成和解的,檢察機(jī)關(guān)可以采取公開聽證、公開答復(fù)等形式予以落實(shí)。

在行調(diào)對(duì)接工作中,認(rèn)真總結(jié)“民調(diào)進(jìn)所”、醫(yī)調(diào)委、物業(yè)糾紛爭(zhēng)議調(diào)解中人民調(diào)解組織發(fā)揮作用的經(jīng)驗(yàn),不斷探索行政機(jī)關(guān)依托人民調(diào)解組織化解民事糾紛的好做法,不斷完善人民調(diào)解組織參與民事糾紛行政調(diào)解的工作機(jī)制,發(fā)揮人民調(diào)解在民事糾紛行政調(diào)解中的積極作用。積極探索創(chuàng)新人民調(diào)解組織參與因行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的自由裁量權(quán)產(chǎn)生的行政糾紛的行政調(diào)解工作方式方法,更好發(fā)揮人民調(diào)解在行政糾紛行政調(diào)解的有益作用。

擴(kuò)大調(diào)解影響力,引導(dǎo)市民優(yōu)選調(diào)解,將司法訴訟作為最后救濟(jì)途徑

北京市政協(xié)法治建設(shè)民主監(jiān)督組建議,抓緊修改合同格式文本。在政府主導(dǎo)的格式文本中,將人民調(diào)解與仲裁、訴訟并列,作為糾紛解決方式的認(rèn)知選項(xiàng),鼓勵(lì)引導(dǎo)市民優(yōu)先選擇人民調(diào)解來化解糾紛,而將司法訴訟作為最后的救濟(jì)途徑。

北京市政協(xié)法治建設(shè)民主監(jiān)督組強(qiáng)調(diào),應(yīng)將人民調(diào)解納入全市法治宣傳工作總體格局進(jìn)行部署,打造傳統(tǒng)媒體和新媒體的全方位、立體式宣傳格局。充分挖掘典型經(jīng)驗(yàn)、典型案件、典型人物,講好人民調(diào)解工作自己的故事。開展品牌調(diào)解室命名活動(dòng),擴(kuò)大知名度和影響力。抓好評(píng)選表彰,充分利用全國(guó)模范人民調(diào)解委員會(huì)、模范人民調(diào)解員,全市人民調(diào)解工作先進(jìn)集體、先進(jìn)個(gè)人等表彰機(jī)制。通過廣泛發(fā)動(dòng)、深入動(dòng)員、專項(xiàng)宣傳,使社會(huì)更加了解認(rèn)同人民調(diào)解工作,增強(qiáng)人民調(diào)解員的職業(yè)自豪感和榮譽(yù)感,推動(dòng)人民調(diào)解工作不斷向縱深發(fā)展。