營商環(huán)境是一個國家或地區(qū)經(jīng)濟軟實力和競爭力的重要體現(xiàn)。黨的十九大報告提出,要“全面實施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度,清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法,支持民營企業(yè)發(fā)展,激發(fā)各類市場主體活力”。可見,打造良好的營商環(huán)境,將是我國進一步激發(fā)全社會創(chuàng)造力和發(fā)展活力的一個重要著力點。

較之國際上已有的營商環(huán)境評價體系,我國在這方面的工作尚處于起步階段。對接國際評價指標(biāo),開展?fàn)I商環(huán)境評估,正確認(rèn)識和把握本地區(qū)營商環(huán)境的現(xiàn)狀和不足,構(gòu)建適合我國實際的營商環(huán)境評價體系,是優(yōu)化營商環(huán)境的基礎(chǔ)工作。

明確重大意義

積極構(gòu)建適合我國的營商環(huán)境評價體系、優(yōu)化營商環(huán)境,對我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展意義重大,體現(xiàn)時代要求。

一是體現(xiàn)了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求。我國經(jīng)濟正處于新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期。對照國際營商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),創(chuàng)新優(yōu)化營商環(huán)境的思路和舉措,從根本上破除制約發(fā)展的體制機制障礙,實現(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用,是推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的有效途徑,也是解決現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展中存在的問題、提高地區(qū)競爭力的治本之策。

二是體現(xiàn)了提升國際競爭力的要求。在各類資源全球配置的時代,營商環(huán)境是一個國家或地區(qū)的核心競爭力之一。與國際接軌、與世界融合,打造國際化營商環(huán)境,有利于提高對國內(nèi)外投資者的吸引力和凝聚力。

三是體現(xiàn)了深化“放管服”改革的要求。當(dāng)前,簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的目標(biāo)之一,就是要持續(xù)不斷地優(yōu)化營商環(huán)境。地方政府要由過去偏重追求政策“洼地”,轉(zhuǎn)為傾力打造優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境的“高地”。建立健全科學(xué)評價機制,既有利于及時反饋、矯正和完善改革中的問題,也能促進地方政府加大對相關(guān)工作的投入力度,推動改革不斷向縱深發(fā)展。

借鑒國際經(jīng)驗

目前,國際上對地區(qū)營商環(huán)境的評估有若干套指標(biāo)體系。比如,世界銀行集團發(fā)布的《營商環(huán)境報告》、聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議發(fā)布的《世界投資報告》、瑞士洛桑國際管理學(xué)院(IMD)發(fā)布的《全球競爭力報告》等,這些國際經(jīng)驗都值得我們借鑒。其中,對各經(jīng)濟體影響較大,也受到廣泛認(rèn)可的是世界銀行的營商環(huán)境評價體系。

自2003年以來,世界銀行每年發(fā)布一期《營商環(huán)境報告》,重點是量化評價各種監(jiān)管法規(guī)對企業(yè)行為和經(jīng)濟結(jié)果產(chǎn)生的影響。該報告圍繞企業(yè)生命周期的5個階段11個方面來建立評價指標(biāo),包括創(chuàng)業(yè)階段2項,分別是開辦企業(yè)、雇傭工人;獲得場地階段3項,分別是辦理施工許可、獲得電力、登記財產(chǎn);獲得融資階段2項,分別是獲得信貸、保護少數(shù)投資者;日常運營階段2項,分別是納稅、跨境貿(mào)易;出了問題階段2項,分別是執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)。為了確保各經(jīng)濟體之間的數(shù)據(jù)可比性,指標(biāo)是根據(jù)有特定假設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化案例的場景設(shè)計出來的。

報告還采集和使用兩種類型的數(shù)據(jù)。一種是評估每個經(jīng)濟體的法律法規(guī),所用數(shù)據(jù)中約四分之三是這類數(shù)據(jù)。另一種數(shù)據(jù)是用于衡量監(jiān)管程序復(fù)雜性和成本的指標(biāo)。企業(yè)花費的時間與成本是指標(biāo)關(guān)注的主要內(nèi)容,也是評價體系的關(guān)鍵詞。

世界銀行發(fā)布報告的目的是為理解和改善營商監(jiān)管環(huán)境提供一個客觀的依據(jù),不僅從整體上反映現(xiàn)有監(jiān)管體系中存在的問題,而且指出需要改革的具體規(guī)定或監(jiān)管程序。特別是其每年都總結(jié)推廣一些關(guān)鍵性營商監(jiān)管改革案例,作為各經(jīng)濟體改善營商環(huán)境的參考。

五項對策建議

進一步優(yōu)化營商環(huán)境,應(yīng)對接國際認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn),構(gòu)建適用于我國實際的營商環(huán)境評價體系。

一是突出評價結(jié)果的量化可比。目前,我國商事制度改革還集中在提高開辦企業(yè)的便利度上,各個地區(qū)大多以新創(chuàng)企業(yè)的數(shù)量增長作為衡量改革成效的依據(jù)。由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異,這一指標(biāo)雖然能說明“寬進”取得顯著成效,但并不能全面準(zhǔn)確地反映營商環(huán)境特別是監(jiān)管法規(guī)的效率。應(yīng)進一步推廣使用定量分析,讓數(shù)據(jù)說話,全面反映“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的難點、痛點。既要重視法律規(guī)定,更要重視實施效果,把成本和效率盡可能用數(shù)字呈現(xiàn)出來,形成地區(qū)之間的可比性。

二是關(guān)注改革范例的剖析。通過改革范例的剖析和評價,推介某個地方的良好作法,更有助于幫助決策者看到改善監(jiān)管的潛力。這可以激起各級政府對監(jiān)管改革的討論,為地方政府和機構(gòu)提供互相學(xué)習(xí)的機會。相對于國際范例,一個國家內(nèi)部不同地區(qū)的相關(guān)政策建議和良好作法實例,更容易被其他地方借鑒。

三是認(rèn)識現(xiàn)有做法的局限性。為衡量各經(jīng)濟體之間的差異,世界銀行指標(biāo)的一個假設(shè)是企業(yè)所處的地點是所在經(jīng)濟體的最大商業(yè)城市,并以該城市作為調(diào)查樣本,但其中部分指標(biāo)設(shè)計并不適合一國之內(nèi)地區(qū)之間的對比。同時報告力圖呈現(xiàn)的是企業(yè)遵守監(jiān)管法規(guī)所需的手續(xù)、時間與成本,并不涉及市場規(guī)模、宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定性、金融體系狀況以及勞動力技能水平等許多其他重要的營商環(huán)境因素。對此,我們要盡力彌補其不足。

四是重視評估的專業(yè)性與獨立性。營商環(huán)境涵蓋企業(yè)在開設(shè)、經(jīng)營、貿(mào)易、納稅、關(guān)閉及執(zhí)行合同等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管法規(guī),評價指標(biāo)也涉及多個監(jiān)管領(lǐng)域,通常包括司法、商業(yè)、工業(yè)、金融、貿(mào)易和能源等部門。通過第三方評估促進政府管理方式改革創(chuàng)新,引入社會化專業(yè)力量,既能加強外部監(jiān)督,也有助于提高政府的公信力。

五是做好評價與改革的對接。對營商環(huán)境的評價適用于對事物進行判斷、選擇和決策,其目的是發(fā)現(xiàn)、學(xué)習(xí)、促進改善。營商環(huán)境的優(yōu)化措施則涉及多級政府、多個部門的互動。為確保不同部門之間改革工作齊頭并進,應(yīng)由綜合協(xié)調(diào)部門或?qū)ｉT設(shè)立的負(fù)責(zé)機構(gòu)來組織開展,也可在不同部門之間較為均衡地分擔(dān)。評估發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)交由專門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門負(fù)責(zé),業(yè)務(wù)主管部門主動“對號入座”,確保問題得到及時有效的解決。

目前,形成統(tǒng)一機制、統(tǒng)籌政府相關(guān)部門是多地改革試點的共同選擇。比如,一些較早進行商事制度改革的地區(qū)通過成立“商改辦”或“領(lǐng)導(dǎo)小組”等機制,統(tǒng)籌“放管服”各方面的改革。

(作者:國家行政學(xué)院 李清池)