“前幾天,有一名輔警在微信上向我咨詢,說自己在執(zhí)行公務(wù)時被阻撓和毆打,對方稱他是‘臨時工’,不算妨礙公務(wù)。我肯定地告訴他,如果輔警在參與執(zhí)法的過程中受到阻撓,對方肯定屬于阻礙執(zhí)行職務(wù),嚴(yán)重的甚至?xí)?gòu)成妨害公務(wù)罪。”中國人民公安大學(xué)講師史全增近日對《法制日報》記者說。

現(xiàn)實(shí)中,在“臨時工”的使用上,呈現(xiàn)出“剛需”與“無關(guān)緊要”的矛盾綜合體:一方面,行政執(zhí)法部門強(qiáng)調(diào)人員不足,需要“臨時工”來參與行政執(zhí)法工作,甚至獨(dú)立執(zhí)行任務(wù),盡管“臨時工”并無執(zhí)法權(quán)；另一方面,“臨時工”在參與執(zhí)法時常被質(zhì)疑,而且,在出現(xiàn)問題時,“臨時工”屢屢被拋出當(dāng)作“替罪羊”。

與此同時,地方政府也在探索解決之道。

8月1日,《河南省行政執(zhí)法證件管理辦法》施行,對申領(lǐng)“河南省行政執(zhí)法證”的人員應(yīng)當(dāng)具備的條件、申領(lǐng)行政執(zhí)法監(jiān)督證件的人員范圍均作出了詳細(xì)規(guī)定,嚴(yán)格禁止不具備規(guī)定條件的人員申領(lǐng)行政執(zhí)法證件,杜絕工勤人員、勞動合同工、“臨時工”執(zhí)法。

對此,多位專家在接受記者采訪時指出,地方政府的探索值得贊賞,但“臨時工”執(zhí)法問題的解決仍任重而道遠(yuǎn)。

執(zhí)法資源與執(zhí)法任務(wù)不匹配

“輔警都有三險一金,屬于合同工,跟他們比起來,我們這些連合同都不簽、每個月就拿300塊錢的人,才是‘臨時工’吧!”回想起5年前的工作經(jīng)歷,李軍自嘲地說。

2012年,李軍以“臨時工”的身份,到河北省邯鄲市某縣交警大隊工作。李軍在工作之后發(fā)現(xiàn),和他有著一樣身份的并不在少數(shù)。

“我所在的交警中隊有8個人,中隊長是交警,副中隊長是輔警,剩下的6人都是我這樣的‘臨時工’。”在熬了兩年之后,李軍還是沒能轉(zhuǎn)正,便辭職換了工作。

事實(shí)上,“臨時工”在法律層面并不存在,只是一種對編制人員區(qū)分管理的籠統(tǒng)稱謂。現(xiàn)實(shí)中,“臨時工”仍在許多工作崗位上存在,尤以行政執(zhí)法部門的“臨時工”最為引人關(guān)注。

對于這些在行政執(zhí)法部門工作的“臨時工”,史全增更愿意稱他們?yōu)樾姓o助人員。史全增在接受記者采訪時,強(qiáng)調(diào)了“執(zhí)法”和“參與執(zhí)法”的區(qū)別:行政輔助人員不具備執(zhí)法主體資格,不能以自己的名義獨(dú)立執(zhí)法,而應(yīng)當(dāng)在有執(zhí)法資格的工作人員的指揮和監(jiān)督下開展輔助性工作。盡管這些行政輔助人員沒有執(zhí)法權(quán),但卻可以參與執(zhí)法,并由其所在的行政機(jī)關(guān)直接承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

隨著社會治理任務(wù)不斷增多,公安、城管等原有的執(zhí)法力量已無法承擔(dān)繁重的執(zhí)法任務(wù)。因編制有限,基層行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不得不雇用“臨時工”輔助或代替正式執(zhí)法人員。

“實(shí)務(wù)部門往往強(qiáng)調(diào)實(shí)際需要,強(qiáng)調(diào)在編執(zhí)法人員不夠,不得不用‘臨時工’,否則無法完成行政執(zhí)法任務(wù)。”北京大學(xué)法學(xué)院教授王磊在接受《法制日報》記者采訪時分析指出。

“違法行為總是動態(tài)產(chǎn)生,違法行為的數(shù)量也在不斷變化,而正式執(zhí)法人員的數(shù)量及其他執(zhí)法資源難以與這種變化相適應(yīng),在這種情況下,‘臨時工’的靈活性能較好地適應(yīng)這種變化。”同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院副教授黃锫在接受記者采訪時認(rèn)為,執(zhí)法資源與執(zhí)法任務(wù)的不匹配,是“臨時工”出現(xiàn)在執(zhí)法活動中的重要原因。

干的活多,背的鍋也多

正如史全增所言,“臨時工”不能獨(dú)立進(jìn)行執(zhí)法,卻可以參與執(zhí)法。但在現(xiàn)實(shí)工作中,“臨時工”的使用有時候會偏離既定軌道。

“過去上路檢查,經(jīng)常是我們這些‘臨時工’去做。每當(dāng)我看到網(wǎng)上有‘臨時工’出問題被辭退的新聞,一點(diǎn)也不覺得奇怪,因為我們‘這些人’被推到前面干活兒,一旦出問題,‘背鍋’的肯定是我們。”李軍直言。

干的活多,所以背的鍋也多——談起自己兩年多的工作經(jīng)歷,李軍總結(jié)出了這樣一句話。

“以往,每次看到粗暴執(zhí)法的新聞,行政執(zhí)法部門就會拋出‘臨時工’來‘背鍋’,即使最后調(diào)查不是‘臨時工’所為,輿論也會調(diào)侃稱,這次終于不是‘臨時工’了。”李軍坦言,自己對此已習(xí)以為常。

即使這樣努力,但身份上的不被認(rèn)同,也讓這些“臨時工”很沒有歸屬感。

“有時候,在查處交通違法行為時會被司機(jī)質(zhì)疑身份,這時候我就會找同行的民警過來,他們有警官證。盡管這樣的情況不多,但每次遇到,都讓人很不舒服。”李軍說。

這些沖在一線且沒有身份認(rèn)同感的“臨時工”,有時候也會利用手中的權(quán)力“任性”。

近幾年,因在行政執(zhí)法時的不規(guī)范甚至違法行為,“臨時工”曾多次引爆輿論。

2013年5月,陜西省延安市發(fā)生“城管跳腳踩商戶頭部”事件,延安市城管局回應(yīng)稱,打人的是臨時聘用人員,沒有正式編制。

2014年4月,浙江省蒼南縣5名城管在執(zhí)法過程中,將一名拍照的路人打傷,隨后引發(fā)群眾圍堵城管執(zhí)法車輛,事后有關(guān)部門稱,這5人并非正式城管隊員,而是城管臨時叫來協(xié)助搬運(yùn)占道石塊等物品的。

2016年5月,貴州省凱里市一名身著“行政執(zhí)法”字樣背心的男子用塑料凳砸女水果商販頭部,在將其打倒在地后持續(xù)毆打。事后凱里市公安局稱,涉嫌打人者為十字街道辦事處聘用人員。

……

屢屢被曝光的負(fù)面新聞,也讓一些地方和部門意識到,“臨時工”的使用必須有所規(guī)范和約束。

記者發(fā)現(xiàn),近幾年,已有多地對“執(zhí)法臨時工”進(jìn)行了專項清理。

2015年,遼寧省開展優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境執(zhí)法專項檢查,對全省行政執(zhí)法主體進(jìn)行清理,再次明確執(zhí)法資格,清退不合法的“執(zhí)法臨時工”“合同工”。

2016年12月底,廣西壯族自治區(qū)法制辦發(fā)布消息稱,全區(qū)行政執(zhí)法人員專項清理行動中,兩萬多人被清出執(zhí)法隊伍,行政執(zhí)法人員不再有“臨時工”。

自2016年3月15日至今年1月,山東省對行政執(zhí)法人員進(jìn)行了專項清理,共清理不符合條件的行政執(zhí)法人員3萬多人。同時明確,凡未經(jīng)審核確認(rèn)的行政執(zhí)法人員,一律不得從事行政執(zhí)法活動。

與專項清理行動相比,《河南省行政執(zhí)法證件管理辦法》因為將取消“臨時工”行政執(zhí)法權(quán)納入法治軌道,而備受輿論關(guān)注。

立法明確“臨時工”法律地位

在專家看來,河南省取消“臨時工”行政執(zhí)法權(quán)的做法,是對現(xiàn)行法律的進(jìn)一步明確——“臨時工”沒有執(zhí)法權(quán)。

“執(zhí)行國家法律的人員沒有‘臨時工’,換句話說,‘臨時工’沒有法律地位、沒有執(zhí)法權(quán)。”王磊指出。

在黃锫看來,“臨時工”雖然能解決執(zhí)法資源與執(zhí)法任務(wù)不匹配的問題,但也因為沒有執(zhí)法權(quán)而處于一個尷尬的境地。因此,對于“臨時工”的管理,也不能“一刀切”。

“‘一刀切’禁止‘臨時工’參與任何執(zhí)法活動,會與執(zhí)法實(shí)際沖突,最終可能變成陽奉陰違的一紙空文。應(yīng)仔細(xì)研究執(zhí)法過程,禁止‘臨時工’參與直接影響社會主體權(quán)益的執(zhí)法活動,如處罰、強(qiáng)制等。但是對于其他對權(quán)益沒有直接重大影響的執(zhí)法活動,如巡查發(fā)現(xiàn)違法行為、貼處罰告知書等,可以聘用‘臨時工’,但應(yīng)建立相應(yīng)的制度,由正式執(zhí)法人員對其嚴(yán)格監(jiān)管,一旦出現(xiàn)違法執(zhí)法,應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。”黃锫建議。

浙江財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授李春燕指出,“臨時工”之所以屢屢進(jìn)入公眾視野,主要存在兩方面原因:執(zhí)法資源不足,使得行政執(zhí)法單位不得不使用“臨時工”；所屬行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員怕承擔(dān)法律責(zé)任,提前想好退路。

李春燕認(rèn)為,對于“臨時工”的管理,也要從這兩方面入手:一方面,科學(xué)確定執(zhí)法人員的編制數(shù)量；另一方面,加強(qiáng)教育,使執(zhí)法人員明確,根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī),只有因故意或重大過失導(dǎo)致行政違法,才會被追究法律責(zé)任,消除他們的顧慮。

“此外,必須重申,‘臨時工’執(zhí)法,所屬行政機(jī)關(guān)也要承擔(dān)法律責(zé)任。”李春燕強(qiáng)調(diào)。

專家指出,制度的建立與健全,離不開法律的保駕護(hù)航。

政府管理的范圍和內(nèi)容,多而不精；政府組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理人員占用編制多,一線、基層執(zhí)法人員占用編制少；編制管理計劃性強(qiáng),對執(zhí)法一線的編制需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足；有編制人員的懶政、推諉……西南石油大學(xué)法學(xué)院講師李文海認(rèn)為,“臨時工”執(zhí)法背后的問題,實(shí)則是行政組織法、組織機(jī)構(gòu)改革、執(zhí)法體制改革等方面的問題。

“立法杜絕‘臨時工’,必須同時完善組織法、深化組織機(jī)構(gòu)改革、執(zhí)法體制改革,完善社會治理結(jié)構(gòu),明確真正需要由政府規(guī)制的行政任務(wù),精簡非執(zhí)法和服務(wù)的機(jī)構(gòu)人員,充實(shí)一線、基層執(zhí)法人員,嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任,強(qiáng)化執(zhí)法能力。”李文海在接受記者采訪時建議。

史全增指出,“臨時工”同行政機(jī)關(guān)之間屬于行政協(xié)助的關(guān)系,也就是說,“臨時工”同行政機(jī)關(guān)之間一般具有直接或間接的隸屬關(guān)系,且大多在行政執(zhí)法人員的直接指揮監(jiān)督下參與執(zhí)法活動,為行政機(jī)關(guān)實(shí)施準(zhǔn)備性和執(zhí)行性的行政活動。

史全增建議,在相關(guān)法律中明確規(guī)定“臨時工”具有行政助手的法律地位,并確定其職責(zé)范圍,從而為“臨時工”參與行政執(zhí)法活動提供組織法上的依據(jù),并給予合理規(guī)制。

“應(yīng)在法律和需要之間加以平衡,明確編制外工作人員的法律地位,確立他們和在編執(zhí)法人員之間的法律關(guān)系、法律責(zé)任。同時,對非在編人員的招聘、培訓(xùn)、指導(dǎo)、考核、解聘等作出明確規(guī)定。”王磊認(rèn)為,有必要通過立法明確“臨時工”的法律地位,來解決現(xiàn)實(shí)需求與法律規(guī)定之間的矛盾。