去年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議指出,深入研究并積極穩(wěn)妥推進金融監(jiān)管體制改革。中國金融體制改革有其內(nèi)在的復雜性。筆者認為,既要借鑒國際經(jīng)驗,又要考慮中國特色,這可能是金融體制改革的一大方向。

集中統(tǒng)一監(jiān)管成為國際主流趨勢

不管模式如何變化,提升市場效率和透明度的監(jiān)管“核心”從未改變。2008年美國次貸危機前,分業(yè)監(jiān)管是主流,此后,集中統(tǒng)一監(jiān)管思路更為流行。2008年美國次貸危機中,出面救助瀕臨破產(chǎn)大型券商的是美國財政部和美聯(lián)儲,美國證監(jiān)會并未過多干預,最終解決之道是給券商發(fā)放了銀行牌照,券商的管理職責是由美國金融業(yè)監(jiān)管局(FINRA)負責的,這是美國最大的獨立非政府證券業(yè)自律監(jiān)管機構,類似于證券業(yè)協(xié)會,但權力遠大于后者。

英國作為老牌資本主義國家,在金融監(jiān)管上,鑒于2008年金融危機的影響,2012年1月金融服務管理局(FSA)被拆分為金融行為監(jiān)管局(FCA)、審慎監(jiān)管局(PRA)。根據(jù)《2000年金融和市場服務法》,FCA職責有四方面:維護金融市場及業(yè)界信心;促進公眾對金融制度的理解,教育投資者正確認識投資風險;確保業(yè)者有適當經(jīng)營能力及財務結構健全;監(jiān)督、防范和打擊金融犯罪。雖然制度上是“雙頭監(jiān)管”,但PRA的審慎監(jiān)管,一定程度上就是對FCA的監(jiān)管。

德國實行大一統(tǒng)監(jiān)管模式。2002年5月1日成立的德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局(BaFin)是集銀行、保險、證券/資產(chǎn)管理監(jiān)管為一體的監(jiān)管模式。同時,考慮到行業(yè)差異,為銀行、保險和證券分設了獨立的組織部門;跨行業(yè)監(jiān)管則由交叉業(yè)務部門執(zhí)行。

法國2003年根據(jù)《金融安全法》將原有的三大金融管理機構——證券交易委員會、金融市場委員會及金融管理紀律委員會,整合為金融市場管理局(AMF)。

再看日韓。日本金融管理局(FSA)權力很大,是1998年“金融大爆炸”的產(chǎn)物。韓國金融服務委員會(FSC)是韓國政府首要金融監(jiān)管機構,前身為成立于1998年的韓國金融監(jiān)督管理委員會,把“監(jiān)管”改為“服務”意味深長。一個特殊之處是,具體的、日常監(jiān)督由韓國金融監(jiān)督院負責,但這是民間的特殊法人,一定程度上類似于行業(yè)協(xié)會,但權力比美國金融業(yè)監(jiān)管局還大。另外,需要指出的是,韓國的證券、期貨交易所已經(jīng)合并為韓國交易所,即成為證券交易所、期貨交易所的母公司,具體管理還是由各家自行負責。

綜合而言,集中監(jiān)管已經(jīng)成為國際通行做法,更為貼切的表述是所有金融機構集中到一個監(jiān)管機構。但是,證券市場有特殊性,因此單純監(jiān)管股市的機構仍存在。如美國證監(jiān)會致力于“保護投資者利益,維護公平、有序、高效的證券市場,并促進資本的形成”,其核心就是執(zhí)法。從這個角度看,所有證券市場的參與者均在其監(jiān)管之下,但核心是看該參與者是否違法。此外,所有國家均設立了獨立的央行,目前還沒有把“一行三會”合而為一的情形。

監(jiān)管重心是“監(jiān)”還是“管”

當前國內(nèi)金融體制改革的核心問題是,監(jiān)管重心究竟是“監(jiān)”還是“管”。其實,市場對于監(jiān)管機構的心態(tài)始終較為復雜:行業(yè)低迷或不景氣時,希望監(jiān)管機構多扶持;行業(yè)景氣、特別是股市牛市時,又非常擔心“十三道金牌”。因此,很多時候,投資者有著疑問,“究竟姓監(jiān)還是姓管”?

中國金融市場很大,因此德國式三會合一的大一統(tǒng)想法估計很難成行。筆者認為,參照國際做法,有三個方案可供選擇:一是,保留證監(jiān)會,把銀行、保險監(jiān)管合并為金融監(jiān)管委員會(“金監(jiān)會”)。二是,把目前人民銀行的職責適當分離,即除了保留貨幣/匯率政策職責、最后貸款人外,外匯管理(主要指外匯額度管理而投資功能,如梧桐樹公司則獨立)、銀行間市場、黃金交易所及支付結算、金銀幣等非央行功能劃入金監(jiān)會;其他和前方案類似。三是,把機構管理與市場監(jiān)管的職能分離。人民銀行僅保留央行職能(如前)。賦予證監(jiān)會準司法權,具有獨立查處證券市場一切違法違規(guī)之權,所有審批權予以剝離,如把IPO、上市公司再融資審批劃歸交易所,除保留投資者保護基金外,其余下屬機構(包括六大交易所、證金等)劃入新成立的金融管理委員會(“金管會”,管理為主)、登記結算公司仍回歸交易所。金管會管理所有金融機構,當然也包括銀行、證券、保險及其行業(yè)協(xié)會,這樣通過金管會下設的綜合金融局可以把金融集團管理起來,這對減少監(jiān)管套利無疑是非常有益的。新的證券監(jiān)管部門主要職責是“教育投資者正確認識投資風險”、“監(jiān)督、防范和打擊金融犯罪”,成為資本市場違法者頭頂上的“達摩克里斯之劍”。當然,事關證券市場全局性、戰(zhàn)略性問題的研究及創(chuàng)新產(chǎn)品的審批等也由證監(jiān)會負責。也可以學習韓國,把六大交易所集中成立交易所集團。不管如何,提升交易所的獨立性是當前金融體制改革非常重要的課題,這對于減少資本市場扭曲、恢復市場“初心”,有著非常積極的意義。

改革的首要任務就是確保監(jiān)管的獨立性,避免利益沖突。我們過去經(jīng)常說不能“既當裁判員,又當運動員”。例如,既然證金公司是普通法人,那么其二級市場的行為就必須遵守《證券法》。既然作為機構投資者作出了承諾,那么監(jiān)管部門就要監(jiān)督其履行情況,至少信息披露不能例外。因此,確保“監(jiān)督中性”,必須把“監(jiān)市場”和“管機構”分開,就如同電力系統(tǒng)的廠網(wǎng)分離一樣。筆者堅信,如按前述方案三來改革的話,很多問題則將會迎刃而解。

長遠而言,隨著各金融機構數(shù)量的增多,大約金融租賃子行業(yè)的機構略少,對于銀行、保險、證券、基金、信托、期貨等牌照,今后似應按照相關法規(guī),在滿足合規(guī)性(相關凈資本的要求應按市場發(fā)展階段予以與時俱進地提高)的前提下,以注冊登記為主;出于對外開放的需要,對外資持股比例上限予以限制也是可以理解的。當然,對于因經(jīng)營不善而難以為繼或違法經(jīng)營者,也不必如過去那樣“僵而不死”,必須予以堅決關閉或被行業(yè)經(jīng)營規(guī)范的同業(yè)兼并,不應鼓勵外行式收購。從這個角度看,今后牌照的審批功能會逐步弱化。從行業(yè)監(jiān)管角度對金融機構的行為予以全方位監(jiān)測,將逐步成為金融監(jiān)管的重點。從這個角度看,目前的當務之急應是先確定金融體制改革方案,然后在最短時間內(nèi)起草、審議《金融監(jiān)管法》,在此之后修訂《證券法》,方可做到一勞永逸。(蔡紅標)