“鄰避效應(yīng)”問(wèn)題的成因及其對(duì)策

中央黨校廳局級(jí)干部進(jìn)修班(68期)“全面推進(jìn)依法治國(guó)”研究課題組

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)入新的發(fā)展階段,涉及環(huán)境保護(hù)的一些重大項(xiàng)目引起的“鄰避效應(yīng)”問(wèn)題日益突出,由此引發(fā)的群體性事件不斷攀升,不僅嚴(yán)重影響社會(huì)和諧穩(wěn)定,而且牽制、阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但是,經(jīng)濟(jì)要發(fā)展,社會(huì)要進(jìn)步,“鄰避效應(yīng)”所關(guān)聯(lián)的項(xiàng)目建設(shè)仍是我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然需求。探索建立并不斷完善“鄰避效應(yīng)”問(wèn)題治理機(jī)制,對(duì)于推進(jìn)法治政府和法治社會(huì)建設(shè)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和人民群眾權(quán)利意識(shí)的不斷提高,涉及環(huán)境保護(hù)的一些重大項(xiàng)目引起的“鄰避效應(yīng)”問(wèn)題日益突出,由此引發(fā)的群體性事件不斷攀升,不僅嚴(yán)重影響社會(huì)和諧穩(wěn)定,而且牽制、阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)背景下,如何有效化解“鄰避效應(yīng)”帶來(lái)的矛盾和問(wèn)題,探索并完善治理機(jī)制,已成為考驗(yàn)各級(jí)黨委政府執(zhí)政能力和治理水平的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

產(chǎn)生“鄰避效應(yīng)”問(wèn)題的成因分析

在公益性項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中所出現(xiàn)的“鄰避效應(yīng)”,是追求公共利益最大化和政策成本最小化的政府,在建設(shè)法治政府的前提下不可回避的決策困境。21世紀(jì)以來(lái),“鄰避事件”時(shí)而在各地發(fā)生,看似偶然,實(shí)則必然。

從宏觀層面看,“鄰避效應(yīng)”問(wèn)題是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展的客觀結(jié)果。隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷發(fā)展,涉及“鄰避事件”的公共項(xiàng)目、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目也必須不斷的發(fā)展,個(gè)體利益與群體利益、群體利益與社會(huì)公共利益的沖突與矛盾將伴隨而行。但有些地方黨委政府的發(fā)展理念還遠(yuǎn)不適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)的要求,長(zhǎng)期以來(lái)形成的唯GDP論的發(fā)展觀念,已無(wú)助于解決“鄰避事件”所造成的發(fā)展困境。既不能因噎廢食不發(fā)展、慢發(fā)展,又不能以發(fā)展的名義而忽視公眾的合理利益訴求,已成為一些地方各級(jí)黨委政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型過(guò)程中無(wú)法回避的時(shí)代課題。

從中觀層面看,“鄰避效應(yīng)”問(wèn)題是人民群眾權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)的必然結(jié)果。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和全面依法治國(guó)進(jìn)程的不斷加快,人民群眾的環(huán)保意識(shí)和維權(quán)意識(shí)也在迅速提升,其表現(xiàn)形式為人民群眾在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利等方面訴求不斷增多?！班彵苁录鼻∏≌f(shuō)明,在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)更高的階段,人民群眾對(duì)政府事關(guān)公眾利益的重大決策有了新期待、新要求,對(duì)地方黨委政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念、創(chuàng)新治理理念已成倒逼之勢(shì)。

從微觀層面看,“鄰避效應(yīng)”問(wèn)題是政府現(xiàn)代公共治理決策機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制缺失或不完善的衍生結(jié)果。長(zhǎng)期以來(lái),一些地方政府仍習(xí)慣于傳統(tǒng)的管理主義行政主導(dǎo)型決策方式,使得“鄰避效應(yīng)”所關(guān)聯(lián)項(xiàng)目陷入“宣布上馬—群眾抗議—緊急叫停”的惡性循環(huán)。當(dāng)前,“鄰避效應(yīng)”存在的突出問(wèn)題,或是項(xiàng)目規(guī)劃布局不夠科學(xué)合理,或是項(xiàng)目違法違規(guī)開(kāi)工建設(shè),或是項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)信息不夠透明公開(kāi),忽視公眾參與和利益關(guān)切,或是項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流于形式等。問(wèn)題的癥結(jié)就在于有些地方黨委政府“執(zhí)政為民”的思想還不牢固,對(duì)影響群眾切身利益的項(xiàng)目建設(shè)缺乏與時(shí)俱進(jìn)的治理方法和手段,是好心辦不成事,或是好心辦了錯(cuò)事,其結(jié)果往往是公權(quán)力失去了公信力。

化解“鄰避效應(yīng)”的對(duì)策建議

在轉(zhuǎn)型期如何處理好“鄰避效應(yīng)”問(wèn)題的不利影響,從根本上看它只有一個(gè)解決辦法:讓所有的地方政府能夠真正理解“權(quán)為民所用”,建立健全權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行的科學(xué)機(jī)制,落實(shí)民眾對(duì)地方重大公共事務(wù)的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)。

積極推動(dòng)地方立法,建立法律解決機(jī)制?！班彵苄?yīng)”問(wèn)題所涉及的法律關(guān)系極其復(fù)雜,涵蓋政府、社會(huì)公眾、企業(yè)和項(xiàng)目相鄰區(qū)居民利益關(guān)系協(xié)調(diào),既涉及政府的公共決策合法性、合理性和目的性問(wèn)題,又涉及利益相關(guān)人的權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題等。目前我國(guó)并沒(méi)有針對(duì)解決“鄰避效應(yīng)”問(wèn)題的專門法律。鑒于“鄰避效應(yīng)”問(wèn)題的普遍存在,并將長(zhǎng)期存在的客觀現(xiàn)實(shí),同時(shí)考慮到各地區(qū)的差異性,建議在各省、自治區(qū)、直轄市層面開(kāi)展地方立法。

地方政府是解決“鄰避效應(yīng)”問(wèn)題并占據(jù)主導(dǎo)地位的相關(guān)方,開(kāi)展地方立法工作應(yīng)以人大為主導(dǎo),同時(shí)保障公眾的廣泛參與。在積極推動(dòng)地方人大主導(dǎo)立法的同時(shí),應(yīng)充分發(fā)揮地方各級(jí)人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的作用,把“鄰避效應(yīng)”所關(guān)聯(lián)的項(xiàng)目決策納入人大依法審查的重點(diǎn)。

主動(dòng)轉(zhuǎn)變治理觀念,建立多元主體治理機(jī)制。解決好“鄰避效應(yīng)”問(wèn)題,關(guān)鍵在于地方黨委政府必須盡快轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政主導(dǎo)式的管理理念,樹(shù)立法治理念。從近些年發(fā)生的一系列“鄰避事件”來(lái)看,解決“鄰避效應(yīng)”問(wèn)題,僅有政府的單方?jīng)Q策、企業(yè)的市場(chǎng)投資是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,還必須取得公眾的共識(shí),獲得公眾的支持。特別是“鄰避效應(yīng)”問(wèn)題所關(guān)聯(lián)的環(huán)境保護(hù)作為一種極其重要的社會(huì)公共產(chǎn)品,與公眾利益息息相關(guān),且為社會(huì)廣泛關(guān)注,非權(quán)宜之計(jì)所能解決,在政府與市場(chǎng)雙重失靈的情況下,必須建立“政府+市場(chǎng)+社會(huì)共同參與”的多元主體治理機(jī)制。

要完善決策信息公開(kāi)機(jī)制,加大信息公開(kāi)力度,以公開(kāi)透明決策取信于民。如果信息不對(duì)稱、公眾知情權(quán)得不到保障,公眾疑慮得不到真誠(chéng)的回應(yīng),就不可能形成共識(shí),就不能把質(zhì)疑者、反對(duì)者變成支持者。要建立對(duì)話、競(jìng)爭(zhēng)、妥協(xié)、合作機(jī)制。多元主體治理不是弱化政府的作用,而是在法治的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、市場(chǎng)與社會(huì)的職能分工和合理邊界,政府向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán),打破政府包攬一切事務(wù)的格局,建立政企立信、政社互動(dòng)的合作共贏關(guān)系,共同破解“鄰避效應(yīng)”難題。

扎實(shí)推進(jìn)政府協(xié)商,建立基層協(xié)商民主機(jī)制。通過(guò)梳理各地發(fā)生的“鄰避事件”,不難發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目決策不僅在政府與公眾之間缺少協(xié)商,而且在政府層級(jí)之間也缺少協(xié)商,往往是高層政府主導(dǎo),基層政府做群眾工作,存在上下左右協(xié)商溝通不暢的問(wèn)題。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求,建立健全基層協(xié)商民主建設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制,穩(wěn)步開(kāi)展基層協(xié)商,更好地解決人民群眾的實(shí)際困難和問(wèn)題,及時(shí)化解糾紛,促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

政府的決策層與執(zhí)行層之間,政府與企業(yè)、社區(qū)群眾、村(居)委會(huì)自治組織、專業(yè)化社會(huì)組織和民間環(huán)保組織之間,要搭建平等對(duì)話協(xié)商平臺(tái)。政府要以開(kāi)放、包容的心態(tài)展開(kāi)真誠(chéng)對(duì)話,充分尊重和保障公眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。要實(shí)行政府重大事項(xiàng)決策協(xié)商目錄發(fā)布制度,進(jìn)一步完善公眾意見(jiàn)征集和反饋制度,規(guī)范聽(tīng)證制度,健全決策咨詢制度,真正把民主協(xié)商作為項(xiàng)目決策的前置條件。

科學(xué)合理回應(yīng)利益訴求,建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制?！班彵苄?yīng)”問(wèn)題所涉及到的項(xiàng)目建設(shè)多數(shù)具有影響少數(shù)群體合法權(quán)益使公共利益最大化的特征,對(duì)此地方政府不能以維護(hù)公共利益的名義而忽視少數(shù)群體的權(quán)益。從各地的成功實(shí)踐看,在相關(guān)群體獲得合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償情況下,“鄰避事件”發(fā)生的概率通常是可控的。建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)對(duì)沖“鄰避效應(yīng)”問(wèn)題也是發(fā)達(dá)國(guó)家解決類似問(wèn)題的普遍選項(xiàng)。但必須充分認(rèn)識(shí)到利益協(xié)調(diào)的復(fù)雜性、艱巨性,多方利益主體的博弈、對(duì)項(xiàng)目的非理性情緒化評(píng)價(jià)、項(xiàng)目可能的風(fēng)險(xiǎn)影響評(píng)估、補(bǔ)償對(duì)象的界定及標(biāo)準(zhǔn)等多重因素,都會(huì)影響到利益協(xié)調(diào)機(jī)制的科學(xué)性、合理性和有效性。必須要有系統(tǒng)化的解決方案,并視項(xiàng)目的具體情況實(shí)行“一案一策”。

同時(shí),政府在項(xiàng)目建設(shè)決策期就應(yīng)該及時(shí)、依法建立一套系統(tǒng)的補(bǔ)償、保險(xiǎn)和回饋機(jī)制。對(duì)于補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題應(yīng)充分聽(tīng)取各方意見(jiàn),不斷增強(qiáng)利益協(xié)調(diào)的科學(xué)性、民主性,并根據(jù)不同的情況設(shè)計(jì)多種解決利益訴求的選項(xiàng)方案。同時(shí),還要完善調(diào)解、司法等救濟(jì)措施,建立多元的矛盾糾紛化解機(jī)制。

(課題組成員:國(guó)務(wù)院法制辦政府法制協(xié)調(diào)司副巡視員 徐志群;黑龍江省司法廳副廳長(zhǎng) 蘭景力;河北省政協(xié)辦公廳巡視員 李占良。執(zhí)筆人:蘭景力)