二、 治理“為官不為”的路徑

“為官不為”導(dǎo)致行政效率降低、行政作風(fēng)敗壞、行政生態(tài)破壞,嚴(yán)重侵蝕公共利益,已被黨和政府定性為“變相腐敗”。因此,必須以反腐倡廉之強(qiáng)勢(shì),以抓鐵有痕、踏石留印之精神,采取有力措施治理“為官不為”之時(shí)弊。

(一)堅(jiān)定為民服務(wù)的核心理念

為民服務(wù)是公共行政的核心理念,以良好行為為民服務(wù)是行政官員的根本職責(zé)。威爾遜認(rèn)為,所謂良好行為,一是“對(duì)其為之服務(wù)的政府的政策具有堅(jiān)定而強(qiáng)烈的忠誠(chéng)”;二是“經(jīng)常感興趣的是盡他的才智作最大的努力,用他的良心”為公眾作最大的服務(wù)[8]-27。在我國(guó)公共行政領(lǐng)域,“全心全意為人民服務(wù)”是政府及其人員的根本宗旨,它決定著行政官員的世界觀、權(quán)力觀和事業(yè)觀。據(jù)此,行政官員要情系人民、權(quán)為民用、滿(mǎn)足民需、造福于民。而“為官不為”喪失或淡化為民服務(wù)的核心理念,工作中過(guò)多地考慮個(gè)人得失,尸位素餐,占著職位不做事,對(duì)其決不可等閑視之。因此,要通過(guò)經(jīng)常性的為民服務(wù)教育,使行政官員不斷提升為民服務(wù)的自覺(jué),牢固樹(shù)立為民服務(wù)的良好動(dòng)機(jī),充分認(rèn)識(shí)為官要有為、有為必勤政,把為民服務(wù)實(shí)實(shí)在在體現(xiàn)在最崇高的工作事業(yè)當(dāng)中。

(二)用法治思維強(qiáng)化職責(zé)義務(wù)

公共行政的工作內(nèi)容無(wú)論有多大差異,但具有共同的法定職責(zé)。行政官員必須依法行政,用完備的方式信守法律,并承擔(dān)違法失責(zé)的后果。但“為官不為”往往缺乏法治思維,有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究,權(quán)比法大、依言代法、以權(quán)壓法,甚或靠鉆法律法規(guī)和政策的“空子”辦事工作。當(dāng)依法行政上升到工作規(guī)程,“為官不為”者就喪失了工作積極性,為了不出事,干脆不做事,滿(mǎn)足于做“太平官”;出工不出力,出力不盡力,逃避法定責(zé)任與義務(wù)。因此,要依法治理“為官不為”:一方面,要切實(shí)履行法定職責(zé)。依法規(guī)范、約束行政官員的行為,機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化,依法辦事、為民負(fù)責(zé),為民服務(wù)、造福于民。另一方面,不得法外設(shè)定權(quán)力。即不得沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù),而作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定,切實(shí)推行政府權(quán)力清單制,積極回應(yīng)公民訴求,消除權(quán)力設(shè)租尋租空間,接受責(zé)任后果的獎(jiǎng)懲。

(三)用完善的激勵(lì)機(jī)制管干部

要使公共行政充滿(mǎn)活力,就應(yīng)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制。“為官不為”消解干部隊(duì)伍造血功能,降低公共行政的進(jìn)步動(dòng)力與活力。其原因很多,其中就包括競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制不完善或激勵(lì)機(jī)制與干部管理無(wú)關(guān)的因素。在有些行政機(jī)關(guān)中,干多干少、干好干壞一個(gè)樣,成績(jī)?nèi)巳擞泄?、失誤個(gè)個(gè)有責(zé),受獎(jiǎng)勵(lì)人人有份、遭處罰個(gè)個(gè)不少;人人不是創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu),而是“做一天和尚,撞一天鐘”,碌碌無(wú)為。改變這種局面就要做到:科學(xué)設(shè)定績(jī)效考核的指標(biāo)、程序,客觀公正評(píng)估政績(jī),褒勤貶懶,獎(jiǎng)優(yōu)罰劣;推行公開(kāi)承諾制,根據(jù)職責(zé)承諾的事必須按時(shí)保質(zhì)保量完成,實(shí)施階段性考核與結(jié)果性考核相結(jié)合;全面考評(píng)干部德能勤績(jī)廉,健全優(yōu)勝劣汰機(jī)制,重用積極干事創(chuàng)業(yè)的優(yōu)秀干部,淘汰消極不為、品低能差的平庸干部;實(shí)行公開(kāi)選拔、民主評(píng)議、競(jìng)爭(zhēng)上崗,為那些德才兼?zhèn)洹⒐ぷ髑趭^、業(yè)績(jī)顯著、清正廉潔,贏得群眾擁護(hù)、同事認(rèn)可、下級(jí)滿(mǎn)意、領(lǐng)導(dǎo)肯定的干部提供充分的進(jìn)步空間。

(四)健全行政監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制

行政監(jiān)督的關(guān)鍵是對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。行政權(quán)力依法獲得與行使,是一種來(lái)自于民、用之于民的公共權(quán)力。按照洛克(John Locke)的說(shuō)法,公共權(quán)力“既然只是為社會(huì)謀幸福,因而不應(yīng)該是專(zhuān)斷的和憑一時(shí)高興的,而是應(yīng)該根據(jù)既定的和公布的法律來(lái)行使;這樣,一方面使人民可以知道他們的責(zé)任并在法律范圍內(nèi)得到安全和保障,另一方面,也使統(tǒng)治者被限制在他們的適當(dāng)范圍之內(nèi),不致為他們所擁有的權(quán)力所誘惑,利用他們本來(lái)不熟悉的或不愿承認(rèn)的手段來(lái)行使權(quán)力,以達(dá)到上述目的”[9]?！盀楣俨粸椤庇袡?quán)不作為、有職不盡責(zé),甚至脫離法定軌道濫用權(quán)力,這就改變了公共權(quán)力“只是為社會(huì)謀幸?！钡某踔浴Ｒ虼?治理“為官不為”必須加強(qiáng)行政監(jiān)督:在權(quán)力集中的部門(mén)實(shí)行分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、分事行權(quán),定期輪崗,強(qiáng)化工作流程控制;實(shí)行政務(wù)公開(kāi),讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。同時(shí),“為官不為”的突出特征是不履行或未正確履行法定職責(zé),為此,必須嚴(yán)格行政問(wèn)責(zé)。行政問(wèn)責(zé)制是對(duì)因故意或過(guò)失不履行法定職責(zé)或未正確履行法定職責(zé),使行政的秩序失?；蛐氏陆?或者對(duì)損害行政相對(duì)人合法權(quán)益,敗壞行政機(jī)關(guān)形象和威信的行為進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。我國(guó)現(xiàn)已制定了承擔(dān)行政不作為責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)及其處理辦法,這雖是道德層面的問(wèn)責(zé),但標(biāo)志著對(duì)官員工作有了制度性要求。具體就是:嚴(yán)格實(shí)行事先定責(zé)、事中查責(zé)、事后追責(zé)制度;按照權(quán)責(zé)一致原則問(wèn)責(zé),權(quán)大擔(dān)大責(zé)、權(quán)小擔(dān)小責(zé),責(zé)大重處理,責(zé)小輕處理;敢于問(wèn)責(zé),無(wú)論官大官小、有無(wú)“靠山”,一旦發(fā)現(xiàn)“為官不為”就問(wèn)責(zé);正確處理問(wèn)責(zé)結(jié)果,健全責(zé)令公開(kāi)道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問(wèn)責(zé)方式。

(五)用培訓(xùn)鍛煉提升行政才能

為官,光有勤之愿、勤之勇不行,尚需有勤之能。而能力來(lái)自善學(xué)善用、培訓(xùn)鍛煉。早在公共行政學(xué)創(chuàng)立之時(shí),威爾遜說(shuō)過(guò):“僅僅依靠沒(méi)有經(jīng)過(guò)訓(xùn)練的辦事天才,是不能把我們從行政管理方面可悲的嚴(yán)重失誤中拯救出來(lái)的?！薄霸谌魏吻闆r下,我們都必須有一支受過(guò)充分訓(xùn)練的、以良好行為進(jìn)行服務(wù)的官員隊(duì)伍?！盵8]1-27但是,“為官不為”者滿(mǎn)足現(xiàn)狀、平庸頹廢,學(xué)習(xí)蜻蜓點(diǎn)水、淺嘗輒止,習(xí)慣于文山會(huì)海、花拳繡腿,貪圖虛名、弄虛作假,基層調(diào)研走馬觀花,甚至為了出鏡頭、露露臉,坐在車(chē)上轉(zhuǎn),隔著玻璃看,只看“門(mén)面”和“窗口”,不看“后院”和“角落”,如同群眾諷刺說(shuō)“調(diào)查研究隔層紙,政策執(zhí)行隔座山”。如此,是不能適應(yīng)新形勢(shì)、提升能力水平的。所以,必須加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)、基層鍛煉,增強(qiáng)干事創(chuàng)業(yè)的本事,避免墜入少知而迷、不知而盲、無(wú)知而亂的困局。一要培訓(xùn)學(xué)習(xí)常態(tài)化,分期分批針對(duì)行政官員工作實(shí)際中的突出問(wèn)題,進(jìn)行專(zhuān)題培訓(xùn)學(xué)習(xí);二要嚴(yán)格實(shí)施干部定期基層調(diào)研制,深入基層、深入群眾,沉下心、鉆進(jìn)去,全面看、用心看,看真情、摸實(shí)底、求實(shí)效;三要切實(shí)執(zhí)行青年干部基層掛職鍛煉的規(guī)定,重視干部提拔基層工作經(jīng)歷和階梯式升遷經(jīng)歷,限制沒(méi)有基層經(jīng)歷或跨越式提拔者的晉升或重用空間。

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