行政規(guī)劃的制定和實施必須遵循法治化途徑，對此不僅越來越有共識，而且越來越有迫切感了。這種共識和迫切感是怎么形成和催生出來的呢？憲法確立依法治國、建設(shè)法治國家的方略，中央提出依法行政、建設(shè)法治政府的目標自然是重要因素，但更迫切的因素恐怕是近年來出現(xiàn)的房屋拆遷、土地征用糾紛和在這些糾紛中凸顯出來的侵權(quán)、濫權(quán)、腐敗現(xiàn)象。我們應該通過建立法律制度來盡量避免或減少糾紛。那么，行政規(guī)劃法制化究竟應該選擇什么樣的路徑呢？

首先，行政規(guī)劃的制定必須保障公眾參與。

公眾參與的途徑和形式是多種多樣的：就參與途徑來說，既應有通過人民代表機關(guān)的參與，例如，城市建設(shè)總體規(guī)劃，土地和各種資源利用的總體規(guī)劃，交通、能源、電信發(fā)展的總體規(guī)劃必須通過人民代表機關(guān)討論和審議通過；也應有社會公眾和利害關(guān)系人的直接參與，例如，涉及土地征用和房屋拆遷等行政相對人切身利益的各種建設(shè)規(guī)劃、治理規(guī)劃、文物保護規(guī)劃等，必須廣泛征求和聽取社會公眾的意見，特別是征求和聽取相應規(guī)劃所直接或間接涉及的利害關(guān)系人的意見。總之，公眾參與是現(xiàn)代行政法治的第一要求，是避免或減少因行政規(guī)劃而產(chǎn)生的侵權(quán)、濫權(quán)、腐敗以及各種糾紛的第一屏障。

其次，行政規(guī)劃的設(shè)計必須以人為本，以人的可持續(xù)發(fā)展為依歸。

行政規(guī)劃設(shè)計自然要考慮經(jīng)濟建設(shè)、考慮商業(yè)部署，考慮對外交流、考慮旅游觀光，考慮所在地區(qū)、所在城市、所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的臉面與形象。但是，這一切考慮都必須以人的福祉為最終依歸，如果離開了人的福祉去考慮其他目標，那就必然導致異化：人們通過精心規(guī)劃，高樓大廈林立，道路交通四通八達，GDP扶搖直上，但人們的生活質(zhì)量卻越來越下降。因此，行政規(guī)劃的設(shè)計必須首先考慮人，考慮人的生存、健康和精神生活的需要。而且，不僅考慮本代人的需要，還要考慮下一代人，考慮子子孫孫的需要。規(guī)劃設(shè)計必須以人的現(xiàn)在和未來的可持續(xù)發(fā)展為依歸。

第三，行政規(guī)劃的實施必須遵循公開、公平、公正的正當法律程序。

行政規(guī)劃實施的正當法律程序的基本要求是公開、公平、公正。所謂“公開”，包括規(guī)劃(含總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、詳細規(guī)劃、長遠規(guī)劃、中期規(guī)劃、短期規(guī)劃等)本身公開，規(guī)劃審批、許可的條件公開，規(guī)劃審批、許可和監(jiān)督的程序、手續(xù)公開，不服規(guī)劃執(zhí)法行為的救濟途徑公開；所謂“公平”，是指各相應行政機關(guān)在對各種規(guī)劃許可申請進行審批，對被許可人進行監(jiān)督、檢查，以及實施其他各種規(guī)劃行政執(zhí)法行為過程中，要對所有行政相對人同樣情況、同樣對待，不同情況、不同對待，不能對任何特定行政相對人予以歧視；所謂“公正”，是指各相應行政機關(guān)及其工作人員在行政規(guī)劃執(zhí)法過程中，應避免偏私。為了保證行政規(guī)劃執(zhí)法的公開、公平、公正，必須通過行政規(guī)劃立法確立一系列的相應正當法律程序制度，如告知、聽取申辯、說明理由、不單方接觸、職能分離，以及執(zhí)法信息公開和社會公眾評論制度等。

第四，行政規(guī)劃的內(nèi)容必須相對穩(wěn)定，規(guī)劃制定機關(guān)和規(guī)劃實施機關(guān)都必須遵守信賴保護原則。

行政規(guī)劃一經(jīng)制定，行政相對人就必然對之產(chǎn)生信賴，并會根據(jù)此種信賴安排其生產(chǎn)、生活。因此，對已經(jīng)制定的規(guī)劃的調(diào)整、變更一定要十分慎重，如確因公共利益的需要而必須調(diào)整、變更，則一方面要經(jīng)過與相應行政規(guī)劃制定時相當?shù)墓妳⑴c程序予以討論、聽證、審議，另一方面要對特定相對人因相應行政規(guī)劃調(diào)整、變更而受到的損失予以公正補償；同時，對調(diào)整、變更后的規(guī)劃要通過適當形式及時公布，讓所有社會公眾知曉。行政規(guī)劃調(diào)整、變更(不論是整體調(diào)整、變更，還是局部調(diào)整、變更)后的及時公布是非常重要的。否則，將造成更多行政相對人的不必要的損失。

第五，行政規(guī)劃的立法必須遵循統(tǒng)籌兼顧和利益平衡原則。

立法能否正確調(diào)整相應關(guān)系和協(xié)調(diào)相應利益是全面實現(xiàn)行政規(guī)劃法制化目標的前提和保障。而要正確調(diào)整規(guī)劃所涉關(guān)系和協(xié)調(diào)規(guī)劃所涉的各種利益，則必須遵循統(tǒng)籌兼顧和利益平衡的原則。根據(jù)這一原則，行政規(guī)劃立法既要注重維護社會公共利益，也要十分重視保護規(guī)劃所涉行政相對人的利益；既要注重突出以經(jīng)濟建設(shè)為第一要務(wù)的立法指導思想，也要十分重視把握以人為本、規(guī)劃為民的立法理念；既要注重保護生產(chǎn)者、開發(fā)商、建設(shè)單位的合法權(quán)益，也要十分重視保護因規(guī)劃實施而需要征用其土地、拆遷其房屋的農(nóng)村經(jīng)濟組織、農(nóng)民、城市居民的合法權(quán)益；既要注重地區(qū)(特別是老少邊窮地區(qū))開發(fā)、資源開發(fā)、能源開發(fā)，也要十分重視對自然環(huán)境的保護和生態(tài)平衡；既要注重通過立法調(diào)整各種人與人的關(guān)系，為構(gòu)建和諧社會提供法律支撐，也要十分重視通過立法調(diào)整人與自然的關(guān)系，為建立可持續(xù)發(fā)展的機制提供法律保障。

作者：北京大學法學院講席教授 姜明安