黨的十八屆五中全會提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念,是在深刻總結(jié)國內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗教訓(xùn)、分析國內(nèi)外發(fā)展大勢的基礎(chǔ)上形成的,也是針對我國發(fā)展中的突出矛盾和問題提出來的。新發(fā)展理念深刻揭示了實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展的必由之路,集中反映了我們黨對經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律認識的深化,為全面建成小康社會、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標提供了理論指導(dǎo)和行動指南,是當(dāng)今中國發(fā)展之道。

新發(fā)展理念是邏輯嚴密的有機系統(tǒng)

新發(fā)展理念是針對我國發(fā)展面臨的突出問題和挑戰(zhàn)提出的戰(zhàn)略指引。創(chuàng)新發(fā)展解決經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的動力問題。把創(chuàng)新作為引領(lǐng)發(fā)展的第一動力,把人才作為支撐發(fā)展的第一資源,加快形成以創(chuàng)新為主要引領(lǐng)和支撐的經(jīng)濟體系和發(fā)展模式,指明了當(dāng)今中國的發(fā)展走向。協(xié)調(diào)發(fā)展解決不同系統(tǒng)之間、系統(tǒng)內(nèi)部的子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性問題,防止任何一個系統(tǒng)或子系統(tǒng)發(fā)展滯后形成短板;強調(diào)通過相互協(xié)調(diào)配合優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高發(fā)展的平衡性。綠色發(fā)展解決經(jīng)濟社會系統(tǒng)與自然系統(tǒng)的關(guān)系問題,推動形成自然系統(tǒng)與人類活動的良性循環(huán)。開放發(fā)展解決國內(nèi)發(fā)展與外部環(huán)境的關(guān)系問題,通過內(nèi)外聯(lián)動增強發(fā)展活力。共享發(fā)展解決發(fā)展過程中的公平正義問題,強調(diào)良好的發(fā)展需要全社會共同參與,發(fā)展成果由全社會共同分享。

新發(fā)展理念是邏輯嚴密的有機系統(tǒng):創(chuàng)新發(fā)展增強發(fā)展的動力,協(xié)調(diào)發(fā)展提高發(fā)展的平衡性,綠色發(fā)展保障發(fā)展的可持續(xù)性,開放發(fā)展實現(xiàn)發(fā)展的內(nèi)外聯(lián)動,共享發(fā)展明確發(fā)展的目標。五大發(fā)展理念相互貫通、相互促進,有著統(tǒng)一的目標,使科學(xué)發(fā)展的內(nèi)涵進一步具體化,對破解發(fā)展難題、增強發(fā)展動力、厚植發(fā)展優(yōu)勢更具針對性、指導(dǎo)性、可操作性。

新發(fā)展理念是“十三五”規(guī)劃綱要之魂

科學(xué)的國家發(fā)展規(guī)劃應(yīng)實現(xiàn)兩個方面的結(jié)合:一是國家的統(tǒng)一性與地方的多樣性相結(jié)合;二是國家重大決策的原則性與地方創(chuàng)新的靈活性相結(jié)合。應(yīng)當(dāng)說,經(jīng)過60多年的實踐,我國已形成了比較完善的國家發(fā)展體系,確立了分級分類、合理分工、相互配合的發(fā)展規(guī)劃體系和實施機制。制定和實施國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃,就是我國國家治理的一項重要制度安排。從1953年的第一個五年計劃到2016年的第十三個五年規(guī)劃,每一個五年規(guī)劃(計劃)都是我們黨關(guān)于發(fā)展理念與發(fā)展戰(zhàn)略的集中體現(xiàn),反映了我們黨對發(fā)展規(guī)律的認識不斷深化、治理能力不斷提高。我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃按照三級三類的原則進行管理,即按行政層級分為國家級規(guī)劃、省(區(qū)、市)級規(guī)劃、市縣級規(guī)劃;按對象和功能類別分為總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃。國家總體規(guī)劃和省(區(qū)、市)級、市縣級總體規(guī)劃分別由同級人民政府組織編制,并經(jīng)同級人民代表大會批準后正式實施;專項規(guī)劃由各級人民政府有關(guān)部門組織編制;跨省(區(qū)、市)的區(qū)域規(guī)劃,由國家發(fā)展改革部門會同國務(wù)院有關(guān)部門和區(qū)域內(nèi)省(區(qū)、市)人民政府有關(guān)部門編制。

“十三五”規(guī)劃綱要是“十三五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的宏偉藍圖,是政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)。“十三五”規(guī)劃綱要的旗幟和靈魂是新發(fā)展理念。由于我國各地區(qū)發(fā)展具有較強多樣性和差異性,中央政府對經(jīng)濟社會發(fā)展的目標設(shè)定和具體執(zhí)行不宜管得過死,也不能管得過松,而要尋求統(tǒng)籌規(guī)劃與因地制宜的平衡,以充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。從哪里尋找治理和發(fā)展的正確思路,如何充分發(fā)揮兩個積極性?根本在于牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念。新發(fā)展理念是管全局、管根本、管長遠的,具有戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性、引領(lǐng)性,指明了當(dāng)前和今后一個時期我國的發(fā)展思路、發(fā)展方向和發(fā)展著力點,對國家、地區(qū)、組織和個人的發(fā)展都具有指導(dǎo)意義。只有準確把握新發(fā)展理念的科學(xué)內(nèi)涵,確立對新發(fā)展理念的自覺和自信,才能編制好發(fā)展規(guī)劃,闡明國家戰(zhàn)略意圖,明確政府工作重點,引導(dǎo)市場主體行為。只有牢固樹立新發(fā)展理念,才能有效避免“一放就亂、一統(tǒng)就死”的治理怪圈,既將中央科學(xué)合理的發(fā)展思路更好貫徹于地方發(fā)展中,又有效避免管得過細、過死帶來的地方積極性不高問題,鼓勵地方政府發(fā)揮積極性、主動性、創(chuàng)造性。

“十三五”規(guī)劃綱要是貫徹落實新發(fā)展理念的主要抓手

從五年規(guī)劃的發(fā)展變化來看,其越來越注重對發(fā)展目標的設(shè)定和對中央、地方政府責(zé)任的劃分,通過對約束性指標和預(yù)期性指標等政策工具進行有效組合,逐步突破一些地方政府執(zhí)行規(guī)劃時保守、刻板的傾向,推動地方政府在統(tǒng)一目標下拓寬發(fā)展思路,明確工作重點和工作職責(zé)。這得益于我們黨對新的發(fā)展階段基本特征的深刻洞悉,得益于發(fā)展理念和發(fā)展思路的不斷創(chuàng)新和完善。因此,從根本上說,新的發(fā)展理念推動實現(xiàn)發(fā)展的新跨越。

我國經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)形成了一套發(fā)展邏輯,即理念—規(guī)劃(目標)—行動—措施,因而能讓新發(fā)展理念的指導(dǎo)作用充分體現(xiàn)在“十三五”規(guī)劃等五年規(guī)劃中。有效實施“十三五”規(guī)劃綱要,首先應(yīng)牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念,將其貫穿領(lǐng)導(dǎo)活動全過程,落實到?jīng)Q策、執(zhí)行、檢查各項工作中,增強工作的原則性、系統(tǒng)性、預(yù)見性、創(chuàng)造性,為各級政府協(xié)調(diào)配合行動奠定思想基礎(chǔ)。其次應(yīng)緊緊圍繞全面建成小康社會目標,設(shè)定“十三五”時期的各項發(fā)展指標,包括經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動、民生福祉、資源環(huán)境四大類共25項指標。其中,約束性指標有13項,這是政府必須履行的職責(zé),對地方或部門起約束性作用。預(yù)期性指標主要針對競爭性領(lǐng)域和市場主體,起引導(dǎo)作用。在國家規(guī)劃基礎(chǔ)上,各級政府對各級五年規(guī)劃進行反復(fù)討論和修正。第三應(yīng)明確行動抓手,經(jīng)過深入論證提出重大政策、重大工程、重大項目,作為把規(guī)劃要求細化實化的突出體現(xiàn)和主要抓手,確保全面建成小康社會各項目標任務(wù)落到實處。最后應(yīng)提出經(jīng)濟社會發(fā)展各領(lǐng)域的重大舉措,突出解決關(guān)鍵性問題,補齊發(fā)展短板,形成豐富系統(tǒng)的政策體系,逐項開展工作,將新發(fā)展理念切實化為改善人民生活和促進經(jīng)濟社會發(fā)展的實際行動。

上述發(fā)展邏輯十分有效,有利于抓住和用好我國發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期,深入貫徹新發(fā)展理念,適應(yīng)、把握、引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)。根據(jù)我們對2016年的年度監(jiān)測和評估,“十三五”規(guī)劃綱要提出的19項約束性指標,進展順利的有18項,達標率為94.7%;14項預(yù)期性指標,有望完成13項,達標率為92.9%,實現(xiàn)了“十三五”良好開局,為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革開了一個好頭,為我國順利邁上經(jīng)濟發(fā)展新臺階創(chuàng)造了條件。對“十五”規(guī)劃至“十二五”規(guī)劃的實證分析還發(fā)現(xiàn),中央與地方發(fā)展理念相容性、發(fā)展目標一致性、發(fā)展指標耦合性、發(fā)展任務(wù)匹配性越來越高。其中,發(fā)展理念轉(zhuǎn)變起著關(guān)鍵作用。從對“十三五”規(guī)劃的分析來看,地方發(fā)展理念與中央越接近的地區(qū),目標設(shè)定與中央的契合度越高,目標完成情況也越好。綱要提出的約束性指標都在地方規(guī)劃中得到了充分體現(xiàn),并成為真正的硬約束。

當(dāng)前貫徹落實新發(fā)展理念存在的主要問題

“十三五”時期,我國經(jīng)濟發(fā)展的顯著特征就是進入新常態(tài)。新常態(tài)下,我國經(jīng)濟發(fā)展的主要特點是:增長速度要從高速轉(zhuǎn)向中高速,發(fā)展方式要從規(guī)模速度型轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型,經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整要從增量擴能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量并舉,發(fā)展動力要從主要依靠資源和低成本勞動力等要素投入轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。這是我國經(jīng)濟向形態(tài)更高級、分工更優(yōu)化、結(jié)構(gòu)更合理的階段演進的必經(jīng)過程。實現(xiàn)這樣廣泛而深刻的變革并不容易,對我們是一個新的巨大挑戰(zhàn),落實新發(fā)展理念是適應(yīng)、把握、引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的關(guān)鍵所在。

隨著“十三五”規(guī)劃綱要的有效實施,新發(fā)展理念逐步在中國落地生根,變成普遍實踐。但也要看到,一些地方和部門在落實新發(fā)展理念方面還存在不少問題,突出表現(xiàn)在以下兩方面。

一是貪多求快、層層加碼。自“十一五”規(guī)劃建立約束性指標制度以來,約束性指標有力推動了政策執(zhí)行。但受時間、空間和其他一些系統(tǒng)性、復(fù)雜性約束條件的限制,約束性指標并非通過目標倒逼機制就一定能保證完成,而且還可能迫于完成指標的壓力產(chǎn)生治標不治本的負面作用。有些部門在目標設(shè)定時盲目擴大約束性指標范圍,與現(xiàn)實情況不匹配,很容易誤導(dǎo)執(zhí)行層,導(dǎo)致不理想的結(jié)果。還有些部門自主設(shè)定的專項規(guī)劃目標與國家目標的有效銜接不夠,削弱了國家目標的權(quán)威性和獎懲的有效性。此外,一些部門的相互配合不夠,甚至出現(xiàn)目標效力抵消或過度疊加的問題。一些地方政府在指標設(shè)定和執(zhí)行中,過分依賴層層分解的方式下派任務(wù),存在層層加碼的冒進主義。這些現(xiàn)象反映了一些地方政府目標設(shè)定不夠科學(xué)、對客觀事實認知不足,使發(fā)展陷入只注重“量”而忽略“質(zhì)”的怪圈,壓縮了結(jié)構(gòu)性改革的空間,從而難以保持健康、持續(xù)、有質(zhì)量的發(fā)展,難以讓新發(fā)展理念落到實處。

二是依賴考核、激勵失效。有些部門過度依賴干部績效考核來推動工作,缺乏有效的配套措施。事實上,如果對任何問題都以“增加績效考核比重”來解決,最終就會出現(xiàn)“都加強但都沒有加強”的現(xiàn)象。提出解決問題的合理藥方,需要加強對具體發(fā)展問題的調(diào)研力度和對一線情況的掌握,了解基層情況,總結(jié)基層經(jīng)驗,認識到發(fā)展問題的復(fù)雜性和多樣性,克服單純依靠倒逼機制推動工作的思想傾向,采取多方面舉措推動新發(fā)展理念的貫徹落實。還有一些地方為確保完成綱要確定的目標,規(guī)定了一系列與目標完成情況相銜接的獎懲措施,但其中不少措施標準模糊或失之于軟,缺乏有效威懾力,使獎懲流于形式。這顯然會損害新發(fā)展理念和“十三五”規(guī)劃的落實效果。

進一步發(fā)揮靈魂引領(lǐng)作用,更好貫徹落實新發(fā)展理念

從根本上說,貫徹落實新發(fā)展理念要充分調(diào)動人民群眾和各地方、各部門的積極性、主動性、創(chuàng)造性,把思想和行動統(tǒng)一到新發(fā)展理念上來,從而實現(xiàn)理念相容、目標相容、動機相容、行動相容。

進一步發(fā)揮新發(fā)展理念的靈魂引領(lǐng)作用。新發(fā)展理念是執(zhí)行發(fā)展規(guī)劃的指揮棒、紅綠燈。它不僅是目標,而且是實現(xiàn)目標的綱領(lǐng)。比如,有效推動地方創(chuàng)新,既要促使各地樹立“全國一盤棋”的思想,又要給予地方足夠的創(chuàng)新空間,以重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的創(chuàng)新突破帶動全局創(chuàng)新發(fā)展。因此,應(yīng)高度重視提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部對新發(fā)展理念認識的全面性和系統(tǒng)性,特別是要加強各地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)干部對新發(fā)展理念的學(xué)習(xí)思考。理念和思想的更新,是推動科學(xué)發(fā)展的先決條件。

增強發(fā)展目標設(shè)定的科學(xué)性。各地在發(fā)展目標設(shè)定中應(yīng)堅持科學(xué)審慎的態(tài)度,尊重發(fā)展的客觀規(guī)律,充分考慮發(fā)展階段和發(fā)展實際,設(shè)定的目標既要通過努力才能達到,又要避免定得過高、壓力過大。中央政府應(yīng)加強對地方政府目標設(shè)定的科學(xué)評估和及時指導(dǎo),切實增加專家和公眾的參與度,注重增強目標區(qū)域設(shè)置的靈活性,避免一刀切。

強化相關(guān)措施的匹配。落實新發(fā)展理念,應(yīng)特別注意防止只依靠單一措施(如“目標倒逼”)的“萬能藥”傾向。發(fā)展不是由單一因素促成的,解決發(fā)展問題需要綜合性、系統(tǒng)性的措施。因此,應(yīng)著重加強相關(guān)制度和政策的全方位匹配。例如,應(yīng)加強規(guī)劃目標與財政預(yù)算的銜接,與年度計劃的銜接,與國家總體規(guī)劃、專項規(guī)劃及區(qū)域規(guī)劃的銜接,形成有效的規(guī)劃體系和規(guī)劃合力。

增強考核監(jiān)督的嚴肅性和有效性。及時、有效的獎懲措施,有利于推動新發(fā)展理念和“十三五”規(guī)劃的貫徹落實。為此,應(yīng)加強綱要的年度監(jiān)測機制,對主要指標進行年度評估,掌握年度目標的完成情況。將獎懲措施與各地核心利益相聯(lián)系,形成差別化的考核機制,提高績效考核的真實性和有效性,既“打得準”,也“打得狠”,將獎懲措施真正落到實處。

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以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出新發(fā)展理念以來,廣大干部群眾不斷增強理念共識、政治共識、發(fā)展共識,為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標奠定了重要思想基礎(chǔ)。這表明,在中國這樣一個大國,提出新發(fā)展理念本身就是對經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律認識的深化。對新發(fā)展理念的深學(xué)篤用,必將通過規(guī)劃、決策、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)進一步彰顯新發(fā)展理念的強大指導(dǎo)作用,實現(xiàn)關(guān)系我國發(fā)展全局的深刻變革。

(作者:胡鞍鋼 唐 嘯 清華大學(xué)國情研究院)