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逆城鎮(zhèn)化和被城鎮(zhèn)化并存 農(nóng)民權(quán)益如何保障

2016年12月09日 10:49 | 作者:秦交鋒 徐海濤 許茹 李勁峰 | 來源:半月談
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隨著北京市出臺《進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實施意見》,全國31個省份戶籍改革方案均已出齊。這些戶改方案中,均明確取消農(nóng)業(yè)戶口,這標(biāo)志著包含多重情感與內(nèi)涵的農(nóng)業(yè)戶口,已正式退出歷史舞臺。取消農(nóng)業(yè)戶口,是否會影響農(nóng)民權(quán)益?將對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)生哪些影響?

農(nóng)民權(quán)益不受影響

2014年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中提出,“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型,統(tǒng)一登記為居民戶口。”

我國自1958年開始劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口,由此帶來權(quán)益、保障和待遇的不同。農(nóng)業(yè)戶口的權(quán)益主要是集體土地承包權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán),而非農(nóng)業(yè)戶口的權(quán)益主要是依附在戶籍上的一些社會公共服務(wù),包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、保險、住房等方面。

專家分析,取消農(nóng)業(yè)戶口,并非農(nóng)業(yè)戶口全部統(tǒng)一轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口,只是統(tǒng)一登記為居民戶口,為今后逐步打通城鄉(xiāng)二元鴻溝,實現(xiàn)社保、教育、醫(yī)療等方面公共服務(wù)均等化打下基礎(chǔ)。因此,農(nóng)民實際權(quán)益并不會發(fā)生變化。

“農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的身份統(tǒng)一后,沒有農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口之分,只有地域區(qū)別。”武漢大學(xué)社會學(xué)教授周運清說,目前各地城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險正在陸續(xù)并軌,未來全國居民有望享受平等的身份和待遇。

隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn),不少地區(qū)城市教育、住房保障等公共服務(wù),也已向農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員及其子女開放。國家發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)顯示,2015年全國義務(wù)教育階段進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女1367.1萬,入讀公辦學(xué)校比例達(dá)80%。除義務(wù)教育外,四川、重慶、浙江等地,已將外來務(wù)工人員納入公共租賃住房保障體系。

城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化加速

國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》中明確,除極少數(shù)超大城市外,全面放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶條件。以農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及新生代農(nóng)民工為重點,促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶。

2015年,位于江漢平原的湖北襄陽市全面放開戶口遷入限制。農(nóng)村居民只要租住城鎮(zhèn)居民合法的私有住房、有穩(wěn)定就業(yè),其本人及配偶、父親、未成年子女均可在襄陽城區(qū)落戶。同時明確,農(nóng)民在市區(qū)落戶,不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)為前置條件。

趙迪是湖北襄陽市內(nèi)一家機(jī)械企業(yè)銷售經(jīng)理。2015年6月襄陽市實施城區(qū)落戶“零門檻”后,他得以將戶口從河南老家遷入襄陽城區(qū)。“戶口在農(nóng)村時,孩子在襄陽上學(xué)非常不便,自己參加一些招投標(biāo)查驗身份證時,甚至被認(rèn)為是冒充人員,現(xiàn)在這些問題都迎刃而解。”

半月談記者在多地采訪發(fā)現(xiàn),中小城鎮(zhèn)多數(shù)均已放開落戶門檻,鼓勵農(nóng)村居民進(jìn)城落戶,以此提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。根據(jù)“十三五”規(guī)劃,未來五年我國常住人口城鎮(zhèn)化率需提高3.9個百分點,戶籍人口城鎮(zhèn)化率需提高5.1個百分點。今后,農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城落戶將會更加便利。

四川省閬中市新型城鎮(zhèn)化綜合試點辦公室副主任董小偉,對當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口做了詳細(xì)的對比:與戶口相關(guān)聯(lián)的12項權(quán)益中,就業(yè)、養(yǎng)老保險、教育、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、公共文化服務(wù)等5項城鄉(xiāng)基本無政策差別;土地權(quán)益、糧食直補(bǔ)、退耕還林、農(nóng)村五保、扶貧等5項是農(nóng)村戶口獨有;只有低保城市補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)比農(nóng)村每月高40元,公租房、廉租房為城市戶口獨有。

董小偉說:“近年來,附著在農(nóng)業(yè)戶口上的優(yōu)惠政策持續(xù)不斷出臺,大大增加了農(nóng)業(yè)戶口的吸引力。部分農(nóng)民愿意在城市工作生活,但不愿意遷戶口,是算了一筆利益賬后的理性選擇。”

“逆城鎮(zhèn)化”三大趨勢

在城市戶口與農(nóng)村戶口含金量“一降一升”之下,過去寧可花錢辦“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、吃“國家糧”的農(nóng)村居民,現(xiàn)在進(jìn)城落戶意愿逐年走低。

湖北宜城市的一項抽樣調(diào)查顯示,當(dāng)?shù)?0%農(nóng)民有遷到城市居住的意愿,但不愿意遷入戶口。安徽省霍邱縣是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的試點縣之一。霍邱縣公安局提供的數(shù)據(jù)顯示,2015年,霍邱縣農(nóng)業(yè)戶口遷入城關(guān)鎮(zhèn)落戶的僅有273人。目前,仍有農(nóng)業(yè)戶口人數(shù)150萬人。

一些地方“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象逐步出現(xiàn)。

——考上大學(xué),但不遷戶口。不少地方的農(nóng)村學(xué)生考上大學(xué)后,不再把戶口遷往城市。閬中市公安局提供的數(shù)據(jù)顯示,2015年該市農(nóng)村大學(xué)生考上大學(xué)后,將戶口遷往就學(xué)地城市的只有21人,主要遷往北京、上海等大城市。閬中市公安局治安大隊副大隊長李瑋介紹,目前農(nóng)村大學(xué)生除非考上重點大學(xué),有望落戶大城市,一般都不會把戶口從農(nóng)村遷出。

——在城市購房、工作、生活,但不遷戶口。不少中小城市落戶已是零門檻,相當(dāng)一部分常年生活在城市的農(nóng)村戶口人員,已經(jīng)完全具備落戶城市的條件,但仍把戶口留在農(nóng)村。

霍邱縣于2015年9月出臺政策,規(guī)定凡在縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)首次購買144平方米以下新建商品房的,給予每平方米200元的購房補(bǔ)貼,農(nóng)村戶口居民可自愿選擇辦理戶籍遷移。25歲的霍邱縣臨淮崗鄉(xiāng)村民姚澤寶告訴半月談記者,他在上海務(wù)工,回霍邱縣城買房,是為了小孩將來在縣城上小學(xué)方便。“我收入有限,不可能在上海落戶,將來還是要回霍邱。但我不準(zhǔn)備把戶口遷到縣城,留在農(nóng)村政策更好。”

——不少擁有城市戶口的人,想把戶口遷回農(nóng)村。李瑋介紹,雖然目前政策禁止城市戶口遷往農(nóng)村,但幾乎每天都有人打電話詢問,怎樣把城市戶口轉(zhuǎn)成農(nóng)村戶口。

霍邱縣居民卞自勝說:“我原來是農(nóng)村戶口,1992年父母花了4000元錢,給我買了一個城鎮(zhèn)戶口,目的是讓我進(jìn)城上學(xué),那時候農(nóng)村戶口上不了縣城的學(xué)校。現(xiàn)在我后悔了,既沒有承包地也沒有宅基地。”

城鎮(zhèn)化不能做“數(shù)字文章”

半月談記者在多地調(diào)查發(fā)現(xiàn),不少地方給戶籍人口城鎮(zhèn)化率制定了預(yù)期目標(biāo),為完成目標(biāo)任務(wù),有的地方做起了“數(shù)字文章”。

一些城市在取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)戶口區(qū)別后,將民政劃分的城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)人口全部統(tǒng)計為城鎮(zhèn)戶籍人口,由此,大量城中村、城邊村農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”。一些地區(qū)新型城鎮(zhèn)化職能部門負(fù)責(zé)人表示,通過撤縣設(shè)區(qū),郊區(qū)大量農(nóng)村人口全部統(tǒng)計為城鎮(zhèn)戶籍人口,如此才能保證城鎮(zhèn)化率指標(biāo)如期完成。

而在一些地方,征用土地成為完成人口城鎮(zhèn)化率的手段。在西部某市,記者發(fā)現(xiàn)該市2016年的農(nóng)民進(jìn)城落戶目標(biāo)是5.6萬人。當(dāng)問到能否完成既定目標(biāo)時,該市新型城鎮(zhèn)化綜合試點辦公室負(fù)責(zé)人說:“肯定可以完成,我們這么大的城市,隨便搞點征地就有幾萬人的規(guī)模。”

安徽省發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃處副處長李全軍認(rèn)為,戶籍人口已經(jīng)不能完全反映一個地方的真實城鎮(zhèn)化率。在加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中,應(yīng)尊重經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律,避免出現(xiàn)強(qiáng)行推進(jìn)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。

要真正推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化,除了強(qiáng)化城市吸納功能外,還要盤活農(nóng)村土地資產(chǎn),讓農(nóng)民和土地“解綁”。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)“三權(quán)”近年來得到強(qiáng)化,但由于關(guān)鍵的體制障礙沒有根本消除,農(nóng)民資產(chǎn)的財產(chǎn)性價值無法實現(xiàn),削弱了農(nóng)民帶資進(jìn)城的能力,這也把農(nóng)民和土地緊緊地“綁”在了一起。

十八屆三中全會以后,中央逐步開始明確推進(jìn)農(nóng)村土地改革“三權(quán)分置”:落實集體所有權(quán),穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),放活土地經(jīng)營權(quán)。今年10月30日,中央還印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》,進(jìn)一步健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。

一些地方積極探索盤活農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán),讓農(nóng)民帶資進(jìn)城。重慶市利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制,推行了“地票”制度,引導(dǎo)農(nóng)民自愿將閑置、廢棄的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地,形成的指標(biāo)在保障農(nóng)村自身發(fā)展后,節(jié)余部分以“地票”方式在市場上公開交易。湖北省宜城市則在不斷探索農(nóng)村宅基地退出機(jī)制,在前期確權(quán)及確定正常使用面積的前提下,本著農(nóng)民自愿原則,對農(nóng)民多占的面積實施退出有償獎勵辦法,一年來已有上百戶自愿退出。(采寫記者:秦交鋒、徐海濤、許茹、李勁峰)

編輯:梁霄

關(guān)鍵詞:戶口 城鎮(zhèn) 農(nóng)業(yè) 農(nóng)村 戶籍 改革

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