編者按：農村承包地、宅基地是農民最重要的土地財產權益。隨著城鎮(zhèn)化加快，一些已在城鎮(zhèn)站穩(wěn)腳跟的進城農民，希望“變現”其留在農村的“兩塊地”，嘗試各種農地有償退出的辦法。當前，不少來自基層的退地嘗試，在保障農民利益前提下，找到盤活農地資源、實現城鄉(xiāng)市場要素高效配置的路徑，助推農民市民化進程。

承包地“變現”記

——進城農民“退地”觀察(上)

退地是現實需求，也是理性選擇

作為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗區(qū)的重慶市，不少農民在城鎮(zhèn)已有穩(wěn)定的職業(yè)和住所，享受到城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療等公共保障，同時他們在農村仍保留宅基地、承包地等土地權益。對一些進城農民來說，人地長期分離，一方面使農地資源難以有效盤活，加劇承包地撂荒或宅基地閑置，不利于農業(yè)農村發(fā)展;另一方面，農地作為進城農民重要財產權益，價值無法“變現”。

作為全國第二批農村改革試驗區(qū)，重慶梁平縣全縣承包地面積近百萬畝，農民約有72萬人，其中超過4成常年外出。隨著大量農村人口轉移到城鎮(zhèn)，放棄了農業(yè)生產，不少農民確實有退出土地的意愿。為此，重慶梁平縣從2014年開始進城農民整戶退地試點。今年5月初，梁平縣川西村9社7戶農民，向社集體經濟組織申請整戶退出承包地，面積超過26畝，退地農民每畝地將獲得1.4萬元補償。

土地有償退出，來自于農民現實理性的選擇。半月談記者在川西村了解到，這7戶退地農民進城多年，有著穩(wěn)定的職業(yè)和居所。45歲農民王元偉在外打工已20多年，在建筑工地干木工，月收入有1萬多元，加上妻子經營餐館，一家人日子過得還算富足。王元偉說，自己既不會種地也不愿種地，家里近7畝承包地，以前免費送給親戚種，2014年又以每畝約700元的價格流轉給大戶種蓮藕和水稻。“流轉當年，大戶按時足額交了租金，但第二年蓮藕價格暴跌，直到現在還有一半的租金沒付。”

談到為何愿意退地，王元偉說：“土地流轉有風險，與其一年一收租金，不如直接退地獲得一次性補償更劃算。帶著近10萬元補償金，一家人就算完全‘洗腳進城’了。”

在川西村，農民馮輝祿從上世紀90年代初起，就東奔西跑各地打工，幾十年都沒摸過鋤頭下過地，也從沒依靠土地生活。如今全家人已從村里搬出，把家安在了福建廈門。馮輝祿這次回村，就是專門處理退地的事。“自己拿到退地補償后就要回廈門了，徹底和土地‘脫鉤’了。以后可能就只能一年回來一次走走親戚了。”

重慶市巴南區(qū)也在做類似的退地嘗試。最近，巴南區(qū)天星寺鎮(zhèn)芙蓉村有7戶農民將土地承包經營權、集體經濟收益分配權等農村權益退還社集體經濟組織，在獲得相應退地補償的同時，也自愿注銷集體經濟成員資格，轉戶進城。同時，在確保土地集體所有權性質不變、土地用途不變的前提下，農業(yè)公司與社集體簽訂了土地流轉協(xié)議，對這7戶農民退出的土地進行綜合開發(fā)，發(fā)展規(guī)模經營。

五步流程確保承包地退出平穩(wěn)有序

進城農民整戶退地，目前處于摸索階段，一些基層做法值得總結。在梁平縣，為了保證改革平穩(wěn)推進，減少社會風險，縣里按照封閉試點的原則，重點做了五項政策設計：一是設定退地門檻。須同時滿足有穩(wěn)定職業(yè)或經濟來源和有穩(wěn)定住所兩項條件，才能整戶退地。川西村9社搞退地試點時，有21戶農民提出了退地申請。經嚴格審核，最后只有7戶完全滿足條件，進入退地程序。

二是明確退地流程。農民提出退地申請后，需由集體經濟組織成員會議討論同意、公示、備案并向社集體交還《土地承包經營權證》。

三是確定退地價格形成機制。退地價格由集體經濟組織與退地農戶充分協(xié)商，根據當地經濟發(fā)展水平及不同地類、地塊位置，綜合考慮本輪土地承包期(至2027年止)剩余年限和年均土地流轉收益等因素，確定退地補償價格。川西村9社召開了3次村民代表會，共同協(xié)商退地價格，最后確定了每畝1.4萬元的補償標準。

四是籌措退地資金。采取縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政補助一點、集體經濟組織自籌一點的辦法，籌措退地周轉金，用于支付退地補償款。川西村7戶進城農民退地補償就由退地周轉金先行墊付。

五是建立退地利用辦法。按照“農地農用”的原則，農民退地后，社集體可將土地經營權流轉給農業(yè)大戶經營，不改變土地用途和性質。每年流轉收益用于歸還周轉金，超額部分作為社集體經濟組織收入。

梁平縣農村改革辦公室副主任吳正遠說，通過退地試點，一方面“變現”了農民承包地財產價值，使農民帶著財富進城。另一方面也沒有改變農地集體所有性質，不會沖擊土地制度的穩(wěn)定性。

頂層設計需完善，社保空白要填補

記者在退地試點地區(qū)發(fā)現，由于承包地退出事關群眾切身利益，直接牽涉土地改革全局，一些國家政策在基層難以突破，一些難題也需要在改革過程中逐步給予回答。

在梁平縣，目前整戶退地面積控制在26畝左右，這主要是出于封閉運行、防控風險的考慮。吳正遠說，退地改革要進一步推廣，有兩個問題需要頂層設計給予解答：一是到2027年第二輪土地承包期結束后，對于退地農民交還給社集體經濟組織的土地，是否應該向本集體經濟組織成員重新分配，目前國家政策、法律尚不明確。二是在對農村土地征用時，為了保障農民生存，目前國家有較為完善的征地農民養(yǎng)老保險等保障政策，但針對自愿退地的農民，相關配套社會保障政策尚處于空白階段。

基層干部和退地農民建議，針對農民土地退出的現實情況，國家可考慮擇機出臺農民自愿退地養(yǎng)老保險，有效保障農民退地后的基本生活，減少改革風險。

同時，在梁平縣退地試點中，采取“財政出資+社集體經濟組織自籌”方式，建立土地退出周轉金，解決退地補償問題。從目前來看，由于退地補償是一次性支付，周轉金面臨著較大的籌措和資金平衡壓力。

在川西村，7戶農民退地需一次性支付40萬元補償，而社集體將農民退出的土地再流轉給大戶，每年租金收入不到2萬元。即便大戶每年按時支付租金，社集體要完全償付周轉金，需要20年的時間。基層建議，要使農民退地平穩(wěn)運行，應配套完善的土地退出周轉金籌集機制，減輕資金壓力。(半月談記者　李松)