■比治理戶籍亂象更重大的進(jìn)步是打破長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元戶籍制度的藩籬

與張永航?jīng)]有戶口的境遇不同,戶籍治理的另一極端現(xiàn)象是一家有多個(gè)戶口,這些大多是通過不法途徑得來,用于謀求不法利益的,譬如在大城市用多個(gè)戶口買動(dòng)輒一個(gè)單元的房子,這樣的報(bào)道過去幾年屢見報(bào)端。

近幾年,公安部門深入開展戶口登記管理清理整頓工作,2014年清理全國(guó)共注銷123萬(wàn)個(gè)重復(fù)戶口,2015年又清理注銷重復(fù)戶口82.5萬(wàn)個(gè)。2016年的目標(biāo)是——實(shí)現(xiàn)全國(guó)戶口和公民身份號(hào)碼準(zhǔn)確性、唯一性、權(quán)威性。

中國(guó)人民公安大學(xué)治安學(xué)院教授王太元在接受本報(bào)專訪時(shí)表示,每個(gè)人都具有與他人相區(qū)別的身份特征、與他人相聯(lián)系的親屬關(guān)系、在某區(qū)域生活的住址信息,“無戶口”就讓實(shí)體存在的某人在制度化運(yùn)行的社會(huì)中得不到體現(xiàn),不僅他人、社會(huì)和國(guó)家無法實(shí)施保護(hù)、管理、監(jiān)督,他自身也沒有辦法正常生活、合法活動(dòng)、平等交往。

王太元將“黑戶”、“多戶”統(tǒng)稱為戶籍亂象。比較起13億人口,戶籍亂象工作涉及的并不是一個(gè)廣眾群體。比起“黑戶”與“多戶”的反差,中國(guó)戶籍制度面臨更普遍的是城市戶口和農(nóng)村戶口的長(zhǎng)期二元對(duì)立。

盡管2014年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》,已經(jīng)明確了取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,但這仍是一個(gè)不得不說的話題,因?yàn)檎嬲青l(xiāng)一體戶籍制度還在不斷的摸索完善之中。

對(duì)于張永航的父輩而言,能夠獲得一個(gè)城鎮(zhèn)戶口那是一件異常艱難的事。張永航的叔叔長(zhǎng)年在沈陽(yáng)干工程,世紀(jì)之交的那兩年,費(fèi)盡九牛二虎之力,才實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”,獲得了與城市人一樣的福利保障。再早上十幾年,村里總共就出一個(gè)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”,那時(shí)候這個(gè)指標(biāo)意味著可以拿著糧票享受糧食供應(yīng)。

2007年,隨著房地產(chǎn)開發(fā)高潮的到來,張永航一家所在村子因?yàn)榈靥幊鞘薪?開始拆遷,村里已經(jīng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的村民很多又都涌動(dòng)回來,謀求“非轉(zhuǎn)農(nóng)”,但大多數(shù)人并沒有獲得成功,反倒是戶口還在村里的人家“多分了三五套”。

城鄉(xiāng)二元戶籍制度,是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)帶給中國(guó)的一個(gè)印記。早在新中國(guó)成立初期,就分別頒布了《城市戶口管理暫行條例》對(duì)城市戶口進(jìn)行管理,同時(shí)也建立起了農(nóng)村戶口登記制度。從此,城里人吃上了供應(yīng)糧,過上了醫(yī)療教育等社會(huì)保障較為完備的生活,而農(nóng)村里的中國(guó)人吃的是自己的口糧,社會(huì)保障各項(xiàng)福利很少。

城市就是城市,農(nóng)村就是農(nóng)村。

1979年之前,除了上級(jí)組織調(diào)動(dòng)所屬人員之外,其他人的遷徙流動(dòng),幾乎都要經(jīng)歷全面申請(qǐng)、嚴(yán)格審查的行政審批?！斑@種管控格局與管理模式,既不是公眾所需要和愿意的,也不是管理者所需要和愿意的,但卻是在短缺條件下普遍實(shí)施的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)所需要和長(zhǎng)期堅(jiān)持的。”王太元說。

漫長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)文明社會(huì),戶口給中國(guó)農(nóng)民帶來的是穩(wěn)定的家園,帶給國(guó)家的則是穩(wěn)定的稅負(fù)。早在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期,忙于征戰(zhàn)的各霸各雄就開始采用“編戶”、“定籍”的辦法,主要目的是為了斂稅和征兵,同時(shí)避免人口無序流動(dòng)帶來的內(nèi)部管控風(fēng)險(xiǎn)。后來幾次大的變法變革,戶籍制度也都是重要內(nèi)容———商鞅變法首創(chuàng)“什伍連坐”,提出“使民無得擅徙”;王安石變法開創(chuàng)保甲,目的同樣是為了穩(wěn)定稅賦、民足兵廣。

在西方,進(jìn)入近代社會(huì)之前,國(guó)家甚至民族的概念,都不是一個(gè)人身份的標(biāo)簽,所以也談不上戶籍,很多歐洲人只知道自己是某某領(lǐng)主的臣民,交給他土地上的收益,為他出征、為他耕種。

因此,古今對(duì)照、中西對(duì)比,都很難給從農(nóng)業(yè)社會(huì)逐步走進(jìn)全面小康的中國(guó)一個(gè)有關(guān)戶籍改革的鏡鑒。摸著石頭過河,堅(jiān)持問題導(dǎo)向,既是必然的探索,又是聰明的選擇。

王太元認(rèn)為,戶籍既是國(guó)家建立的途徑與標(biāo)志,又是國(guó)家存續(xù)的前提與基礎(chǔ),之前甚囂塵上的“廢除戶籍制度”說法毫無道理。

隨著改革開放以來進(jìn)城務(wù)工人員的大規(guī)模流動(dòng),以及后來城鎮(zhèn)化步伐的不斷加快,二元體制的弊端顯露無余——依靠農(nóng)民工建設(shè)和運(yùn)轉(zhuǎn)的城市給不了他們戶口,也給不了相應(yīng)的福利保障;越來越空心化的農(nóng)村失去了他們最有勞動(dòng)能力的群體,日益顯著的不平等待遇,讓城鄉(xiāng)戶口的價(jià)值剪刀差越來越大,給經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定帶來了深層次矛盾。

“在現(xiàn)代國(guó)家,國(guó)民的唯一身份標(biāo)識(shí)是‘公民’。戶籍改革的本質(zhì),是取消‘身份’限制,打破城鄉(xiāng)分割的‘身份’二元結(jié)構(gòu),以統(tǒng)一的公民資格實(shí)施國(guó)民待遇?！睂W(xué)者秦德君認(rèn)為,這是從身份社會(huì)邁向國(guó)民社會(huì)的必由之路。

十多年前,有一篇文章說城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的不平等待遇有40多種。如今,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深入已經(jīng)消失了很多,像布票、糧票這樣的供給不平等已經(jīng)不存在,但是勞動(dòng)人事制度、教育制度、社會(huì)保障制度等成為殘余的“糧票”。

時(shí)至今日,一方面部分層級(jí)、行業(yè)、區(qū)域、群體以前超值享受的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)“包福利”逐步消除,城鎮(zhèn)戶籍、居民身份的附著利益日漸攤薄;另一方面,部分層級(jí)、行業(yè)、區(qū)域、群體以前無緣獲得的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的公共服務(wù)逐步健全,鄉(xiāng)村戶籍、農(nóng)民身份的合法權(quán)益日漸增厚。

一薄一厚之間,社會(huì)在趨于公平,而制度改革的步伐明顯慢了。

深化改革,刻不容緩。