“十三五”大門剛剛開啟，養(yǎng)老就成為政策座上賓，成為中央、地方政府各項(xiàng)新政、表態(tài)中出現(xiàn)頻率極高的熱詞。政府將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展更多地放手給市場之后，下一項(xiàng)改革重頭戲就落在了養(yǎng)老保障體制健全、調(diào)整上面。在各種矛盾相互交織且問題層出不窮的當(dāng)下，養(yǎng)老保障制度改革迫在眉睫。

鄭秉文

作為社保，尤其是養(yǎng)老保障制度研究領(lǐng)域的領(lǐng)軍人物，中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文時(shí)常奔波在各種政策研討會之間。外表看起來面容和善如鄰家長輩的鄭秉文，直面相關(guān)主管部門，甚至中央領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，卻總是不吝提出一些相對尖銳的看法，直戳制度痛點(diǎn)。這一次，北京商報(bào)記者獨(dú)家對話鄭秉文，直陳“十二五”我國養(yǎng)老保障制度得與失，為“十三五”提供一種改革思路。

多項(xiàng)歷史性改革難掩制度缺陷

北京商報(bào)：如何評價(jià)“十二五”養(yǎng)老保障制度改革成果？以養(yǎng)老保險(xiǎn)為代表的社保制度，在“十二五”期間還有哪些未完善之處？

鄭秉文：“十二五”期間，我國各項(xiàng)養(yǎng)老保障制度逐漸完善，尤其是去年，機(jī)關(guān)事業(yè)單位進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，標(biāo)志著受社會廣泛質(zhì)疑的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”正式壽終正寢。

不過，過去五年我國顯然沒有完成“十二五”規(guī)劃提出的實(shí)現(xiàn)省級和全國統(tǒng)籌任務(wù)。

統(tǒng)籌層次之所以幾十年來難以提高，主要原因在于制度設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)存在一定問題，需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)改革，比如制度的賬戶設(shè)計(jì)存在天生缺陷。首先，個(gè)人賬戶保輸不保贏，導(dǎo)致這項(xiàng)制度從誕生之日起就離不開財(cái)政補(bǔ)貼。比如制度規(guī)定，超過平均余命的長壽者則可領(lǐng)取賬戶養(yǎng)老金到死亡，個(gè)人賬戶不能封閉運(yùn)行，缺口由統(tǒng)籌基金兜底支付，而統(tǒng)籌基金則由財(cái)政兜底支付。所以，個(gè)人賬戶制度從建立的第一天起就注定須有財(cái)政間接兜底。而這也就導(dǎo)致，我國的《社會保險(xiǎn)法》剛剛生效三年，但修法的要求就已顯得非常急迫。

其次，社會統(tǒng)籌部分導(dǎo)致基金管理層次難以提高，落后地區(qū)收不抵支離不開財(cái)政補(bǔ)貼。發(fā)達(dá)地區(qū)由于流動(dòng)人口的流入等原因而有大量基金結(jié)存，規(guī)模越來越大的基金結(jié)余只存款于銀行，處于貶值風(fēng)險(xiǎn)之中。欠發(fā)達(dá)地區(qū)收不抵支，只能年年依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付發(fā)放養(yǎng)老金。所以，從國家層面來看，每年大量的基金結(jié)余等于變相地來自于財(cái)政補(bǔ)貼。

“十三五”需提高養(yǎng)老保險(xiǎn)收入

北京商報(bào)：養(yǎng)老保障制度完善長路漫漫，“十三五”期間改革的切入點(diǎn)在哪里？

鄭秉文：如果說在“十二五”期間，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌這個(gè)主要的公平性問題已經(jīng)解決的話，社會保障制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性將是“十三五”期間需要解決的主要問題。目前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在收入和支出的平衡問題。“支出端”的政策性很強(qiáng)，支出規(guī)模和待遇水平帶有相當(dāng)?shù)膭傂?。如果“收入端”的繳費(fèi)收入能力不能滿足“支出端”的要求，與其參數(shù)相差太遠(yuǎn)，就說明制度的收入能力太差。

首先，制度激勵(lì)性不好導(dǎo)致繳費(fèi)收入能力很弱。由于我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度激勵(lì)性不好，多繳多得的原則沒有真正樹立起來，繳費(fèi)與權(quán)益脫節(jié)嚴(yán)重，制度設(shè)計(jì)復(fù)雜，參保人不知道現(xiàn)在繳費(fèi)到退休時(shí)能拿回多少。其次，管理體制不順影響制度的財(cái)務(wù)能力。目前，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)雙重征繳制度并存，導(dǎo)致收入不能到位。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，社會保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定，可以由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，也可以由社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收，現(xiàn)在的情況是大致各占一半。在征繳過程中，為了降低明年的任務(wù)基數(shù)，一些地稅部門完成征繳的額度往往是最低限度的門檻。

降低費(fèi)率不能急于一時(shí)

北京商報(bào)：養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率過高一直備受爭議，但我國的養(yǎng)老壓力卻也讓降費(fèi)率始終難以推行，“十三五”期間，這項(xiàng)改革到底能否實(shí)現(xiàn)？

鄭秉文：養(yǎng)老保險(xiǎn)的法定費(fèi)率（也稱“名義費(fèi)率”）目前在我國的繳費(fèi)比例確實(shí)很高，雇主繳納20%，雇員8%，合計(jì)達(dá)28%，在世界各國中排列前15名左右。

然而，在目前養(yǎng)老保險(xiǎn)支出每年都離不開財(cái)政補(bǔ)貼的情況下，如果再急于全國統(tǒng)一降低費(fèi)率，那就勢必加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的壓力和規(guī)模。換言之，盡管費(fèi)率這么高，但事實(shí)上“正常繳費(fèi)收入”仍然低于養(yǎng)老金支出，如果降低費(fèi)率，就會加劇收不抵支的現(xiàn)狀。

解決費(fèi)率高的關(guān)鍵在于改革制度本身，在于盡快按照十八屆三中全會《決定》的部署，對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行全面深化改革，使之能夠滿足如下兩個(gè)條件。首先，擴(kuò)大精算中性因素，增強(qiáng)制度的激勵(lì)性，實(shí)現(xiàn)多繳多得的原則。其次，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。不可否認(rèn)，統(tǒng)籌層次太低是每年“吃掉”大量財(cái)政的主要原因之一，也是法定費(fèi)率居高不下的主要原因。因此，在這輪養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌層次是改革的主要目標(biāo)之一。只有滿足這兩個(gè)條件，降低費(fèi)率的時(shí)機(jī)就會擺在面前，這就是“適時(shí)”的具體含義。到了那個(gè)境界，降低養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率就水到渠成。