原標(biāo)題：深化國企改革有不可動搖的必要性

　　黃群慧，中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長、研究員、博士生導(dǎo)師。《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》主編、《經(jīng)濟(jì)管理》主編。兼任中國企業(yè)管理研究會副會長、理事長，中國社會科學(xué)院中小企業(yè)研究中心理事長，中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部企業(yè)社會責(zé)任研究中心常務(wù)副理事長。

　　曾主持國家社科基金重大項目《深入推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整》，國家自然科學(xué)基金應(yīng)急項目《“十三五”時期

　　●在界定國企的功能和分類的基礎(chǔ)上，進(jìn)行國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。

　　●將國有企業(yè)分為公共政策性、特定功能性和一般商業(yè)性，除了極少數(shù)公共政策性企業(yè)外，都可以發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)。

　　●構(gòu)建全新的國資管理新體制，關(guān)鍵是建立兩類公司，即國有資本投資公司和國有資本運營公司。

　　中國經(jīng)濟(jì)50人論壇、新浪財經(jīng)和清華經(jīng)管學(xué)院聯(lián)合舉辦的新浪·長安講壇第278期日前召開。中國經(jīng)濟(jì)50人論壇特邀專家、中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長黃群慧發(fā)表了題為“新時期國有企業(yè)改革進(jìn)展與任務(wù)”的主題演講。黃群慧表示，當(dāng)前，由于國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨一系列新挑戰(zhàn)，全面深化國有企業(yè)改革仍然具有不可動搖的必要性，建議對國有經(jīng)濟(jì)的功能定位進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整，推進(jìn)混合所有制及國有資本管理體制改革，完善現(xiàn)代企業(yè)制度。

　　國有企業(yè)改革依然任重道遠(yuǎn)

　　總結(jié)國有企業(yè)改革這30多年來的發(fā)展歷史，黃群慧認(rèn)為，可以將其分為三個階段。

　　第一個階段可以被稱為是“放權(quán)讓利”，核心就是要解決國有企業(yè)進(jìn)入市場的問題。從改革開放之初到十四屆三中全會延續(xù)了大概十五年的時間。第二個階段是“制度創(chuàng)新”階段，從上世紀(jì)90年代初持續(xù)至本世紀(jì)初，延續(xù)了10年左右。這個階段的重心落在建立現(xiàn)代企業(yè)制度和推動國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。十六大以后、以2003年國資委成立為標(biāo)志的“國資發(fā)展”階段是第三個階段，國有企業(yè)改革自此進(jìn)入到以國有資產(chǎn)管理體制改革推動國有企業(yè)改革時期。

　　回顧這30多年來國有企業(yè)的改革與發(fā)展情況，黃群慧認(rèn)為，總體來說已經(jīng)達(dá)到了最初設(shè)定的目標(biāo)。在改革方面，通過國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組和建立現(xiàn)代企業(yè)制度，計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的以國有經(jīng)濟(jì)為主體的單一微觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)得到顯著改觀，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的多種所有制共同發(fā)展的混合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)確立；與此同時，公司制股份制改革深入推進(jìn)，公司治理結(jié)構(gòu)逐步規(guī)范，勞動、人事、分配三項制度改革逐步深化。

　　從發(fā)展方面來看，國有經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，國有企業(yè)在保持我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長、推進(jìn)我國快速地工業(yè)化進(jìn)程、提高我國經(jīng)濟(jì)國際競爭力方面發(fā)揮了重要的作用。

　　“然而，全面深化國有企業(yè)改革仍然具有不可動搖的必要性。”黃群慧說。

　　首先，從國際環(huán)境來看，經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展與中國對外開放水平的提高，都給國有經(jīng)濟(jì)帶來“走出去”使命與國際環(huán)境嚴(yán)峻的雙重壓力。一方面在繼續(xù)擴(kuò)大對外開放上面，國企要承擔(dān)重要的使命，比如最近提出的“一帶一路”戰(zhàn)略思想，國企就要起到重要的推動作用；另一方面，國企還要面臨類似于“競爭性中立”的壓力，這意味著國企在進(jìn)行國際化經(jīng)營時，很容易受到當(dāng)?shù)卣蚱髽I(yè)的排斥，發(fā)展將會面臨“使命”和“壓力”的重大挑戰(zhàn)。

　　其次，從國內(nèi)環(huán)境來看，國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境也起了重要的變化。進(jìn)入“十二五”以后，中國已經(jīng)步入工業(yè)化后期，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式亟待轉(zhuǎn)變，國有經(jīng)濟(jì)所熟悉的要素驅(qū)動型的發(fā)展環(huán)境正在改變。我國要走向經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”，這種新模式對于習(xí)慣了所謂大規(guī)模投入要素的國企來說是比較陌生的，因此必須要進(jìn)一步推動改革，加快轉(zhuǎn)變國企自身的發(fā)展方式。

　　最后，從市場化進(jìn)程來看，國企改革并沒有完全取得成功，還有許多不到位的地方：一是公司制股份制改革不到位；二是壟斷行業(yè)的國有企業(yè)改革還不到位；三是經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整還沒有到位；四是國有資產(chǎn)管理體制改革還不到位。

　　因此，國有企業(yè)改革依然任重而道遠(yuǎn)，還需要不斷地進(jìn)行全面深度地改革與發(fā)展來適應(yīng)新時代的發(fā)展趨勢。

　　基于功能定位推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整

　　黃群慧表示，國有企業(yè)的發(fā)展歷程一直是充滿爭議的，其中一個重要的原因就是，經(jīng)過多年的改革，國有企業(yè)的生存狀態(tài)已經(jīng)多元化了。若以管理市場化和產(chǎn)權(quán)現(xiàn)代化為橫縱軸，可以把國有企業(yè)分為“雙高”的“全新型國企”、“一高一低”的“半新型國企”和“雙低”的“改革滯后型國企”。這些不同類別的企業(yè)分別具有不同的特點，不能一概而論，而對國有企業(yè)的爭議往往不是指的同一類國有企業(yè)。

　　國企的發(fā)展也存在著自身的困難。黃群慧認(rèn)為，當(dāng)今的國企經(jīng)營中主要存在著兩個沖突。

　　其一是“使命沖突”：對于國有企業(yè)而言，實現(xiàn)國家賦予的使命“國家使命”是企業(yè)生存發(fā)展的理由。經(jīng)過多年的摸索，我國國有經(jīng)濟(jì)的功能——“國有企業(yè)使命”——被定位為彌補(bǔ)市場缺陷、鞏固社會主義制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)揮在國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用。從宏觀角度來看，這種定位的確是正確的，然而對于獨立的個體國企而言，將陷入“盈利性使命”和“公益性使命”的兩難境地：不賺錢無法完成國有資產(chǎn)保值增值、壯大國有經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，賺了錢又被指責(zé)損害了市場公平和效率。

　　其二是“角色沖突”，現(xiàn)如今企業(yè)家和黨政官員的雙重角色集中在國企領(lǐng)導(dǎo)人一身，這種現(xiàn)象總會產(chǎn)生一些矛盾和沖突。一方面是國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人在企業(yè)決策過程中的內(nèi)心價值沖突；另一方面是這種制度設(shè)計引發(fā)的社會價值沖突。這些客觀困難要求我國的國企改革要堅持“因地制宜、明確底線”的改革原則。

　　黃群慧說，新時期深化改革中還需要注意中央國企和地方國企的區(qū)別。經(jīng)過多年的改革與發(fā)展，中央國企和地方國企所處行業(yè)和生存狀態(tài)差異巨大，各地區(qū)國有企業(yè)改革進(jìn)程也快慢不同。這客觀上要求在新一輪改革時，應(yīng)堅持實事求是、因地制宜的基本原則，總體上政策不可以一刀切，要給地方充分的自由裁量權(quán)。要構(gòu)建容錯機(jī)制，鼓勵各地不拘一格地探索，尋求自己的改革的突破口。地方在探索國資國企改革過程中，需要中央明確必要的指導(dǎo)政策，一方面要明確地方政府探索的方向，總體上必須堅持市場化方向，不許走回頭路；另一方面要明確地方探索改革的底線或者紅線，保證改革過程的公開、公正、公平、透明，防止國有資產(chǎn)流失等。

　　國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨一系列新挑戰(zhàn)，明確國企改革的任務(wù)和方法是重中之重，黃群慧將國企改革的任務(wù)總結(jié)為四個部分。

　　第一，國有經(jīng)濟(jì)的功能定位和戰(zhàn)略調(diào)整。

　　首先要解決的問題就是國有企業(yè)功能定位，這是新時期深化國有經(jīng)濟(jì)改革的邏輯出發(fā)點。國有企業(yè)首先要談使命，由于現(xiàn)今中國是一個發(fā)展中的、漸進(jìn)式的、轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國家，國有企業(yè)的使命可以被劃分為彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)失靈的“市場經(jīng)濟(jì)國家使命”、承擔(dān)產(chǎn)業(yè)政策需要的“發(fā)展中國家使命”和承擔(dān)了市場主體培育功能的“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家使命”，其使命的承擔(dān)者分別為國有獨資的公共政策性企業(yè)、國有資本控股的特定功能型企業(yè)和國有資本參股的一般商業(yè)性企業(yè)。

　　從現(xiàn)如今經(jīng)濟(jì)的運行情況來看，這種分類方式是比較合理的，但現(xiàn)在又出現(xiàn)了另一種觀點，將央企分為競爭類（或者說一般商業(yè)性）和公益性（或者說公共政策性）的企業(yè)，這種分類相對比較絕對，可操作性不強(qiáng)。以這種分類方法為基礎(chǔ)，又發(fā)展出了一種新的分類方法，即在商業(yè)競爭類中，將特定功能類央企作為其子類之一，稱之為競爭一類，真正的商業(yè)競爭類成為競爭二類，這種分類方法又被稱之為“隱性三分法”，這種分類方法具有有利于特定功能類企業(yè)“走出去”，推動國有企業(yè)更好地向西方市場經(jīng)濟(jì)體制看齊的優(yōu)點。

　　在界定了國企的功能和分類的基礎(chǔ)上，就需要進(jìn)行國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。

　　對于界定為公共政策性企業(yè)的國有企業(yè)，其戰(zhàn)略性調(diào)整目標(biāo)是退出盈利性市場業(yè)務(wù)領(lǐng)域、專注公共政策目標(biāo)的實現(xiàn)，在此前提下，國有資本要加大對這類企業(yè)的投入；對于界定為特定功能性企業(yè)，戰(zhàn)略性調(diào)整的總體方向是，主要依托國有資本投資運營公司這一運作平臺，不斷地主動退出那些競爭格局趨于成熟、戰(zhàn)略重要性趨于下降的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，不斷努力在提供公共服務(wù)、保障國家安全和符合國家戰(zhàn)略要求的各種新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮更大的功能作用；對于界定為一般商業(yè)性企業(yè)的國有企業(yè)，其戰(zhàn)略性調(diào)整目標(biāo)是完全剝離行政壟斷業(yè)務(wù)，通過市場化手段增強(qiáng)企業(yè)活力和提高企業(yè)效率，同時建立國有資本靈活退出機(jī)制，逐步退出部分國有資本，投向更符合公共服務(wù)和國家戰(zhàn)略目標(biāo)的企業(yè)。

　　推進(jìn)混合所有制

　　深化國資管理體制改革

　　第二，推進(jìn)混合所有制改革。

　　黃群慧表示，混合所有制經(jīng)濟(jì)是指財產(chǎn)權(quán)分屬于不同性質(zhì)所有者的經(jīng)濟(jì)形式?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)可以被劃分為公有制和私有制聯(lián)合組成的混合所有制企業(yè)、公有制與個人所有制聯(lián)合組成的混合所有制企業(yè)和公有制內(nèi)部國有企業(yè)與集體企業(yè)聯(lián)合組成的混合所有制企業(yè)三大類。從黨的十四屆三中全會起，混合所有制經(jīng)濟(jì)一直被不斷地提起，直到十八屆三中全會時，被更加系統(tǒng)地提了出來。

　　為了更加順利地推行混合所有制改革，黃群慧認(rèn)為，需要遵循以下原則：首先，“自下而上”和“自上而下”結(jié)合的推進(jìn)路徑原則。所謂“自下而上”，就是允許基層積極探索；“自上而下”，就是進(jìn)行頂層指導(dǎo)，將二者結(jié)合起來，是改革取得巨大成功的方法論保證。其次，改革程序公正規(guī)范，即改革程序公正規(guī)范、改革方案依法依規(guī)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓公開公允、內(nèi)部分配公正透明。再次，建立改革創(chuàng)新容錯機(jī)制。同時，規(guī)范國有企業(yè)改制重組審批手續(xù)，優(yōu)化資產(chǎn)評估、清產(chǎn)核資、財務(wù)審計、底價確定、交易管理等程序，防止國有資產(chǎn)流失，嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)權(quán)掛牌交易統(tǒng)一進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易所。最后，重視發(fā)揮民主的作用。

　　在遵循以上原則的前提下，還需要以下幾個突破口來確保改革的順利推進(jìn)：第一，界定不同國有企業(yè)功能，將國有企業(yè)分為公共政策性、特定功能性和一般商業(yè)性，為不同類型國有企業(yè)建立不同法律法規(guī)，進(jìn)而設(shè)計不同的混合所有制改革實施細(xì)則，除了極少數(shù)公共政策性企業(yè)外，都可以發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)。第二，積極推進(jìn)國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人管理體制由“集中統(tǒng)一管理”轉(zhuǎn)向“分層分類管理”。第三，積極穩(wěn)妥推進(jìn)員工持股。第四，積極引導(dǎo)民營企業(yè)發(fā)展，選擇具有先進(jìn)經(jīng)驗與長期合作意向的戰(zhàn)略投資者。第五，著力營造公平競爭市場環(huán)境。

　　第三，深化國資管理體制改革。

　　黃群慧表示，我國國資管理體制現(xiàn)已從“管企業(yè)”、“管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向為以“管資本”為主，要構(gòu)建這一全新的國有資產(chǎn)管理新體制，關(guān)鍵是建立兩類公司，即國有資本投資公司和國有資本運營公司。國有資本運營、投資公司可能是單一功能的，但更多的是混合功能的。公司定位和功能應(yīng)根據(jù)戰(zhàn)略要求和不同階段性任務(wù)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，公司自身也會在發(fā)展中產(chǎn)生漸進(jìn)性變化。

　　從未來的國有資產(chǎn)體制改革看，要建立“三層三類全覆蓋國有資產(chǎn)管理體制”，更加系統(tǒng)地對國有企業(yè)進(jìn)行管理。這要分兩個步驟來完成：第一步，到2017年為止，現(xiàn)有的國家國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會保持不變，但下面要組建國有資本運營公司和國有資本投資公司這兩類公司，國資委逐步放權(quán)給這兩類公司；第二步，到2020年，將國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會改為國家國有經(jīng)濟(jì)管理委員會，只出臺國企國資政策、檢查政策執(zhí)行的政府管理機(jī)構(gòu)，而非國有資本的股權(quán)持有者。

　　第四，完善現(xiàn)代企業(yè)制度。

　　黃群慧說，新時期完善國有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，最為關(guān)鍵的是推進(jìn)國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人管理體制由“集中統(tǒng)一”轉(zhuǎn)向“分類分層”。這樣做的好處就是，有利于推進(jìn)大型國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的完善；解決了堅持黨管干部原則和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人企業(yè)家屬性的矛盾，有利于建立真正意義的國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理市場、培育一大批國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人；同時還提高了黨管干部的科學(xué)化水平，縮小了黨組織部門直接管理國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的幅度，有利于在機(jī)制上保證選擇優(yōu)秀專業(yè)人才擔(dān)任國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的實現(xiàn)；實現(xiàn)了行政激勵約束和市場激勵約束的協(xié)同統(tǒng)一，有利于調(diào)動國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的積極性，進(jìn)一步促進(jìn)國有企業(yè)發(fā)展。就目前看來，許多地方國企已經(jīng)積極推進(jìn)這方面的改革，并且已經(jīng)取得了不俗的成效。