編者按

加快轉(zhuǎn)變政府職能、增強(qiáng)政府公信力,是貫徹落實(shí)中共十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神,深化行政體制改革,建設(shè)法治政府的一項重要內(nèi)容。

去年以來,國務(wù)院加大了政府改革的力度,把簡政放權(quán)、深化行政審批制度改革作為突破口,規(guī)范行政審批服務(wù)行為,加大行政審批監(jiān)管力度。各部委努力推進(jìn)行政審批規(guī)范化運(yùn)行,如發(fā)改委將深化行政審批制度改革作為簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的突破口,一年多以來,先后修訂出臺《政府核準(zhǔn)投資項目管理辦法》、《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》等多個配套規(guī)范性文件。一些地方也探索和積累了好做法,為下一步改革提供思路。

但目前,持續(xù)深化改革的任務(wù)仍很繁重。從主觀上看,簡政放權(quán)直接涉及權(quán)力和利益調(diào)整,也有些部門和工作人員自覺不自覺地從現(xiàn)實(shí)利益出發(fā),對應(yīng)該而且能夠放的一些審批權(quán)不愿放。對此,需要持續(xù)深入推進(jìn)簡政放權(quán),進(jìn)一步激發(fā)市場社會活力。12月23日下午,全國政協(xié)召開雙周協(xié)商座談會,專門就此問題協(xié)商座談。現(xiàn)將有關(guān)發(fā)言摘登如下。

全國政協(xié)常委、經(jīng)濟(jì)委員會副主任彭小楓:

以行政審批制度改革牽引政府職能轉(zhuǎn)變

行政審批制度改革是政府轉(zhuǎn)變職能、提高公信力的重要抓手和突破口,全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會調(diào)研發(fā)現(xiàn):一些地方認(rèn)識不到位,片面追求下放審批數(shù)量,對政府職能轉(zhuǎn)變重視不夠。法律支撐不夠。一些權(quán)力下放和轉(zhuǎn)移缺乏法律依據(jù)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠,行政職權(quán)缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。不少地方政府信息公開透明度不夠。

政府間層級權(quán)責(zé)缺少法律層面界定,是造成權(quán)力清單不明晰、執(zhí)行中出現(xiàn)混亂的根本原因。建議:

一、 統(tǒng)一認(rèn)識,切實(shí)增強(qiáng)各級政府轉(zhuǎn)變職能的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識。一是要沖破既得利益藩籬和傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)管理理念的束縛。二是要充分認(rèn)識行政審批制度改革對政府職能轉(zhuǎn)變的破冰價值和帶動作用。

二、 法規(guī)先行,明晰權(quán)責(zé),科學(xué)制定權(quán)力清單。急需建立上位法,研究修改立法權(quán),實(shí)現(xiàn)政府層級機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。應(yīng)盡快組織力量對涉及行政審批事項設(shè)定的法律法規(guī)進(jìn)行全面清理,依法劃清各級政府和同級不同部門間的權(quán)限和責(zé)任。各部門、各級政府要依法全面梳理政府權(quán)力事項,根據(jù)“市場優(yōu)先”原則制定和完善權(quán)力清單并制成“年度版本”向社會公布。

三、 整體謀劃,協(xié)同推進(jìn),鼓勵創(chuàng)新,加強(qiáng)指導(dǎo)。建議中央層面加大部門之間協(xié)調(diào)和溝通力度,建立橫向協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動的協(xié)調(diào)反饋機(jī)制,成立綜合權(quán)威部門,制定行政審批制度改革的路線圖,時間表。適當(dāng)賦予設(shè)區(qū)的市與其相配的立法權(quán)限,差別化試點(diǎn)基礎(chǔ)上分階段分步驟推開。

四、 完善監(jiān)督體系,強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。在取消、下放、整合審批事項過程中,需同步加快構(gòu)建綜合監(jiān)管體系。重大改革措施要開展廣泛協(xié)商,加強(qiáng)人大、政協(xié)監(jiān)督力度,堅持協(xié)商于決策前和決策中。開門搞改革,有序擴(kuò)大公眾知情和參與政務(wù)的權(quán)利。研究制定《公眾參與法》,以法律形式將政府信息公開作為一項基本行政制度,強(qiáng)化群眾監(jiān)督對政府工作的約束力。

全國政協(xié)委員、中國政法大學(xué)法學(xué)教育研究與評估中心主任曹義孫:

夯實(shí)政府職能轉(zhuǎn)變的法律基礎(chǔ)

隨著我國政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)向,加快轉(zhuǎn)變政府的職能是我國行政體制改革的關(guān)鍵。從法治眼光看,職責(zé)法定是政府轉(zhuǎn)變職能、依法行政的前提,也是落實(shí)政府法無授權(quán)不得為,法定職責(zé)必須為的條件,而組織法定是職責(zé)法定的重要組成部分。然而,行政組織法一直是我國法律體系中最為薄弱的地方。現(xiàn)有的行政組織法律制度,完全無法支撐我國當(dāng)下服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變,歷次政府機(jī)構(gòu)改革無法擺脫“精簡、膨脹、再精簡、再膨脹”的怪圈,與行政組織法不完善,無法引導(dǎo)改革并固化改革成果有直接關(guān)系。建議優(yōu)先完善我國行政組織法體系,盡快把行政組織法的修改納入國家立法規(guī)劃,列入一類立法項目。

如何完善行政組織法,建議除了一套成熟的程式與方法外,還特別要注意構(gòu)建科學(xué)完整的法律體系,至少應(yīng)當(dāng)由行政組織基本法、行政機(jī)關(guān)編制法、行政改革法三大部分構(gòu)成。在這套法律體系中,不僅應(yīng)當(dāng)規(guī)定組織立法的基本原則和立法體例,對行政改革進(jìn)行依法授權(quán)、監(jiān)督和評估等宏觀性規(guī)范,還應(yīng)當(dāng)詳細(xì)規(guī)定關(guān)于中央或地方各級政府組織的組織構(gòu)成與數(shù)量、職權(quán)配置與責(zé)任、機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和領(lǐng)導(dǎo)體制、工作的程序、標(biāo)準(zhǔn)與流程等。另外,還應(yīng)有單獨(dú)處理涉及中央與地方不同層級組織機(jī)構(gòu)間、或中央與地方的同級不同組織機(jī)構(gòu)之間,相互分工與相互協(xié)作關(guān)系的法律規(guī)范、協(xié)調(diào)制度和協(xié)助制度;以及處理關(guān)于職能、機(jī)構(gòu)或者人員方面爭議的法律規(guī)范與懲罰糾錯機(jī)制,從而促使組織管理工作全面法定化。

全國政協(xié)常委、民建中央副主席、上海市政協(xié)副主席周漢民:

體制、機(jī)制、法治的創(chuàng)新是上海自貿(mào)區(qū)前行的動力

總結(jié)上海自貿(mào)區(qū)運(yùn)行的基本經(jīng)驗(yàn),我認(rèn)為核心是體制、機(jī)制、法治的創(chuàng)新。上海自貿(mào)區(qū)運(yùn)行15個月,可圈可點(diǎn)之處在于四個“兩”:

一是兩項法治創(chuàng)新。自貿(mào)區(qū)實(shí)行新政與現(xiàn)行國家三部法律法規(guī)之間有沖突。去年8月30日,全國人大十二屆四次常委會決定,在上海自貿(mào)區(qū)暫停實(shí)施三部法律法規(guī),為期三年。法律沖突解決,前行道路還應(yīng)該有怎樣的條例保障?上海市人大常委會在今年7月25日通過《中國(上海)自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)條例》,條例三讀通過,廣泛征求海內(nèi)外意見,條例本身滲透了改革和創(chuàng)新的精神。

二是兩份負(fù)面清單。上海自貿(mào)區(qū)首開先河,2013年9月30日公布第一份負(fù)面清單,共涵蓋農(nóng)、林、牧、漁業(yè),采礦業(yè),制造業(yè)等18個門類,編制特別管理措施共計190條。本著擴(kuò)大開放的初衷,第二份負(fù)面清單在今年7月1日公布,共139條,比2013版減少51條。透明度進(jìn)一步加強(qiáng),與國際接軌更加明顯。

三是國務(wù)院兩次廢止多項審批制度。通過一年努力,國務(wù)院取消的自貿(mào)區(qū)審批制度共達(dá)到59項,廣度、力度、深度前所未有。

四是兩份開放清單。去年9月29日,自貿(mào)區(qū)公布金融、航運(yùn)、商貿(mào)相關(guān)六大領(lǐng)域開放,共23項開放措施。7月1日再次發(fā)布四大部門新31條開放措施,包括服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、采礦業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施業(yè),領(lǐng)域更加擴(kuò)大。

下面提三條建議:一、高度關(guān)注全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易投資領(lǐng)域的三大談判。泛太平洋伙伴協(xié)定的談判,泛大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定的談判,諸邊服務(wù)貿(mào)易協(xié)定的談判,都已進(jìn)入關(guān)鍵時刻,國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易投資領(lǐng)域諸多新規(guī)則呼之欲出,我們應(yīng)將其中最核心的部分在上海自貿(mào)區(qū)做壓力測試;

二、 必須體現(xiàn)“一公平,四保護(hù)”。“一公平”是指投資、貿(mào)易、環(huán)境的競爭公平,“四保護(hù)”是指投資者權(quán)益保護(hù)、勞動力權(quán)益保護(hù)、環(huán)境保護(hù)和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)。政府行政體制下一步就是努力做到“該管的要管到底,不該管的要放徹底”;

三、 新設(shè)自貿(mào)區(qū)應(yīng)當(dāng)因地制宜,但是政策必須協(xié)調(diào)。不同的自貿(mào)區(qū)制定負(fù)面清單,應(yīng)當(dāng)在總體上由國家來協(xié)調(diào),由國家提出指導(dǎo)性意見。