規(guī)劃應(yīng)涉及三大層次

　　樊杰告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃應(yīng)涉及三個(gè)層次的內(nèi)容，第一個(gè)層次主要闡述這個(gè)區(qū)域和國(guó)家的關(guān)系。“任何一個(gè)區(qū)域規(guī)劃主要起一個(gè)‘承上啟下’的作用。第一個(gè)層次就是‘承上’，即國(guó)家整體發(fā)展規(guī)劃中，京津冀區(qū)域在全國(guó)的一個(gè)基本定位。”

　　京津冀的一個(gè)最核心的部分就是首都北京，規(guī)劃首先應(yīng)提出怎樣把北京打造成為一個(gè)世界級(jí)城市，“中國(guó)只有一個(gè)首都，而北京承擔(dān)著引領(lǐng)中國(guó)走向世界的重任，不僅參與世界的競(jìng)爭(zhēng)，還代表著整個(gè)中國(guó)的利益訴求，為此要協(xié)調(diào)好各種關(guān)系。”

　　而京津冀作為一個(gè)區(qū)域整體怎么實(shí)現(xiàn)一系列目標(biāo)，也應(yīng)在規(guī)劃中有所體現(xiàn)，“京津冀地區(qū)怎么通過自身的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、一體化區(qū)域的協(xié)調(diào)建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，如何發(fā)揮京津冀地區(qū)在中國(guó)北方區(qū)域的現(xiàn)代化建設(shè)中，起龍頭帶動(dòng)作用，進(jìn)而引領(lǐng)中國(guó)走向世界。”

　　第二個(gè)層次是關(guān)于城市之間關(guān)系。“要唱好北京和天津的‘雙城計(jì)’，京津冀三地之間城市功能如何定位，城市之間如何分工協(xié)作，包括創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的打造、未來社會(huì)文化網(wǎng)絡(luò)的打造和基礎(chǔ)設(shè)施公共資源合理配置網(wǎng)絡(luò)的打造等。”

　　第三個(gè)層次是關(guān)于城市和鄉(xiāng)村之間的關(guān)系。“京津冀是城市化水平最高的一個(gè)區(qū)域，最有條件實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)。而城鄉(xiāng)一體化就是把基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)資源，在區(qū)域范圍內(nèi)能夠合理地進(jìn)行組織。”

　　“圍繞著這三個(gè)方面還有一系列的內(nèi)容，包括在產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享、環(huán)境的整體治理和整個(gè)生態(tài)環(huán)境的共同建設(shè)方面，以及海陸如何進(jìn)行統(tǒng)籌，海域環(huán)境倒逼陸地進(jìn)行治理和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等等方面的內(nèi)容也會(huì)有體現(xiàn)。”

　　樊杰表示，國(guó)家的規(guī)劃是指導(dǎo)性的，至于下一步京津冀三地如何協(xié)同發(fā)展，有待在規(guī)劃頒布之后，再進(jìn)一步編制其他規(guī)劃和條例來體現(xiàn)。

　　任何一部規(guī)劃在實(shí)施過程中都會(huì)經(jīng)歷不斷地“協(xié)調(diào)”和“博弈”的一個(gè)過程，“通常的做法是地方直接和主管部門進(jìn)行銜接和協(xié)調(diào)。比如用地出現(xiàn)問題，肯定是國(guó)土資源部出面。主要根據(jù)這個(gè)問題歸屬哪個(gè)行政部門負(fù)責(zé)，然后跟相應(yīng)的省市和地市進(jìn)行協(xié)商。”

　　“這種邊制定邊實(shí)施的做法，主要原因是我國(guó)缺乏區(qū)域間的協(xié)調(diào)機(jī)制和法律保障，也說明我國(guó)整個(gè)規(guī)劃的體系是不健全的。”樊杰說。

　　管理機(jī)制、組織架構(gòu)“高配”？

　　不過，一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題是，京津冀一體化發(fā)展協(xié)調(diào)難度比較大。京津冀地區(qū)，一個(gè)首都、兩個(gè)直轄市、三個(gè)行政區(qū)。河北省社科院經(jīng)濟(jì)所所長(zhǎng)薛維君表示，京津冀關(guān)系與珠三角、長(zhǎng)三角不同，表面看是京津冀三方的關(guān)系，實(shí)際上是“三地四方”的關(guān)系。

　　“第四方是指能量無限大的中央政府，北京是一身二任，既是一個(gè)獨(dú)立的直轄市，又是中央所在地，客觀上造成了北京是這一區(qū)域的超級(jí)存在或超級(jí)主體。”薛維君向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，地區(qū)定位和身份的這種客觀上不平等的區(qū)域關(guān)系，既模糊了京津冀關(guān)系的界限，不知道北京什么時(shí)候代表中央，什么時(shí)候代表北京市，又阻斷了京津冀三方解決問題的市場(chǎng)通道。“基于此種考慮，需要有一個(gè)在力量上超越三方、在目標(biāo)上超越三方、在動(dòng)力上超越三方的強(qiáng)大外力，才能夠推動(dòng)這個(gè)問題的解決。”

　　樊杰提出未來京津冀協(xié)同發(fā)展的管理機(jī)制、組織架構(gòu)“高配”的觀點(diǎn)。“高配”，并不意味著一定要成立一個(gè)機(jī)構(gòu)，中央完全可以對(duì)京津冀地區(qū)的發(fā)展形成一個(gè)管理辦法，通過人大審批，就具有法律效應(yīng)了。

　　楊開忠也認(rèn)為，從政府層面，應(yīng)當(dāng)探索建立健全在中央支持下的京津冀或者首都圈的發(fā)展委員會(huì)。“這個(gè)委員會(huì)可以根據(jù)京津冀之間不同的、需要協(xié)同的領(lǐng)域，設(shè)立相應(yīng)的專門委員會(huì)或?qū)ｉT工作小組來負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，比如交通專門委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)專門委員會(huì)。”

　　從社會(huì)層面，中國(guó)人民大學(xué)區(qū)域與經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)孫久文建議，“政府要科學(xué)決策、民主決策，要相應(yīng)地建立起首都圈發(fā)展專家咨詢委員會(huì)，把對(duì)首都圈有長(zhǎng)期研究、專業(yè)基礎(chǔ)、可持續(xù)研究的專家、代表性專家納入首都圈專家委員會(huì)中來，讓他們?yōu)槭锥既Φ陌l(fā)展、決策出謀劃策。”

　　（李雪、李靜對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

　　京津冀協(xié)同發(fā)展大事記

　　發(fā)起

　　（1986年—2003年）

　　1986年，在時(shí)任天津市市長(zhǎng)李瑞環(huán)的倡導(dǎo)下，環(huán)渤海地區(qū)15個(gè)城市共同發(fā)起成立了環(huán)渤海地區(qū)市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)。

　　全面啟動(dòng)和實(shí)踐

　　（2004年—2009年）

　　2004年2月，國(guó)家發(fā)改委召集京津冀三省份發(fā)改部門在廊坊召開京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研討會(huì)，達(dá)成“廊坊共識(shí)”。

　　2004年6月，環(huán)渤海合作機(jī)制會(huì)議在廊坊舉行。會(huì)議草擬了《環(huán)渤海區(qū)域合作框架協(xié)議》。這標(biāo)志著環(huán)渤海地區(qū)合作機(jī)制已從構(gòu)想、探索進(jìn)入到全面啟動(dòng)和實(shí)踐階段。

　　2005年1月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過《北京城市總體規(guī)劃（2004—2020）》。規(guī)劃提出，積極推進(jìn)環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作與協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)京津冀地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，要基本形成以北京、天津?yàn)橹行牡?ldquo;兩小時(shí)交通圈”。

　　2005年6月，國(guó)家發(fā)改委在唐山市召開“京津冀區(qū)域規(guī)劃工作座談會(huì)”。

　　2008年2月，“第一次京津冀發(fā)改委區(qū)域工作聯(lián)席會(huì)”召開。京津冀發(fā)改委共同簽署了《北京市、天津市、河北省發(fā)改委建立“促進(jìn)京津冀都市圈發(fā)展協(xié)調(diào)溝通機(jī)制”的意見》。

　　加速推進(jìn)

　　（2010年至今）

　　2010年10月，河北省政府《關(guān)于加快河北省環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》正式出臺(tái)，提出了在規(guī)劃體系等6個(gè)方面啟動(dòng)與北京的“對(duì)接工程”。

　　2011年3月，國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要發(fā)布，提出“打造首都經(jīng)濟(jì)圈”。

　　2011年5月，首屆京津冀區(qū)域合作高端會(huì)議在河北廊坊召開。

　　2014年1月，北京市《政府工作報(bào)告》提出，落實(shí)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，積極配合編制首都經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃，抓緊編制空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃，建立健全區(qū)域合作發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，主動(dòng)融入京津冀城市群發(fā)展。

　　2014年2月，習(xí)近平主持召開京津冀三地協(xié)同發(fā)展座談會(huì)上，要求北京、天津、河北三地打破“一畝三分地”的思維定式，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是面向未來打造新的首都經(jīng)濟(jì)圈、推進(jìn)區(qū)域發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新的需要，是一個(gè)重大國(guó)家戰(zhàn)略，并要求抓緊編制首都經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃。

　　2014年3月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)作政府工作報(bào)告，談到2014年重點(diǎn)工作時(shí)，提出“加強(qiáng)環(huán)渤海及京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作”。      

　　（《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》編輯部綜合整理）

　　各國(guó)首都“瘦身辦法”

　　東京

　　先后三次實(shí)施“城市副中心”戰(zhàn)略，逐步形成“中心區(qū)－副中心－周邊新城－鄰縣中心”的多中心多圈層城市格局。

　　倫敦

　　將政府部門或其下屬機(jī)構(gòu)向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。大企業(yè)總部落戶小城鎮(zhèn)也漸成趨勢(shì)。

　　莫斯科

　　2012年11月，俄羅斯總統(tǒng)普京建議，在俄羅斯聯(lián)邦憲法法院成功搬遷到圣彼得堡后，再把最高法院等機(jī)構(gòu)也搬遷過去，將圣彼得堡打造成司法之都。

　　柏林

　　德國(guó)聯(lián)邦最高法院和憲法法院都位于德國(guó)西南部的小城卡爾斯魯厄。