今年全國(guó)兩會(huì)期間，有關(guān)公益慈善的話題仍是代表、委員關(guān)注的熱點(diǎn)之一。隨著民政部部長(zhǎng)李立國(guó)日前透露我國(guó)慈善立法指日可待，慈善立法這個(gè)從2005年起就被代表、委員們呼吁了多年的問(wèn)題，終于有望得到解決。我國(guó)慈善立法現(xiàn)狀如何？為什么長(zhǎng)期出不了臺(tái)？慈善立法需要解決哪些關(guān)鍵問(wèn)題？怎樣才能促進(jìn)國(guó)家層面慈善法的盡早出臺(tái)？帶著這些問(wèn)題，記者專訪了長(zhǎng)期關(guān)注研究慈善事業(yè)，并曾領(lǐng)銜提出制定慈善事業(yè)法議案的全國(guó)人大常委、中華慈善總會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成。

　　記者：近年來(lái)，地方慈善立法不斷推出，但國(guó)家層面的慈善立法進(jìn)程卻顯得非常緩慢，業(yè)界甚至感慨是“十年磨一劍”。在民間慈善公益發(fā)展飛速迅猛、推動(dòng)公益慈善的新政策不斷出新之際，國(guó)家層面的慈善法卻還是“千呼萬(wàn)喚不出來(lái)”。請(qǐng)問(wèn)您怎么看這個(gè)問(wèn)題？

　　鄭功成：盡管慈善事業(yè)立法已經(jīng)具備相應(yīng)的基礎(chǔ)，但要制定一部較好的法律還存在著一些現(xiàn)實(shí)困難。一是對(duì)慈善事業(yè)與慈善組織的定位還存在著分歧。二是在引進(jìn)國(guó)際慈善規(guī)則與尊重中國(guó)國(guó)情之間如何協(xié)調(diào)是一個(gè)難點(diǎn)。三是與其他立法的關(guān)系如何處理，如現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，還有開始修訂的《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》等。四是財(cái)稅政策如何落實(shí)，如果沒(méi)有可操作性，即使法律作出了原則規(guī)范也不可能真正起到應(yīng)有的作用。因此，立法雖有基礎(chǔ)，但要制定一部有質(zhì)量的慈善事業(yè)法卻不容易，尤其是在一些重大問(wèn)題還存在著較大分歧的條件下，特別需要理性討論，所以這部法律的起草與制定，醞釀的過(guò)程也會(huì)比較長(zhǎng)。

　　記者：今年以來(lái)，特別是嫣然天使基金財(cái)務(wù)問(wèn)題等公眾關(guān)注的事件出現(xiàn)，再一次證明慈善事業(yè)的發(fā)展急切需要法律規(guī)范。請(qǐng)問(wèn)就您的了解，目前我國(guó)的慈善立法的進(jìn)程已經(jīng)到了哪一步？

　　鄭功成：慈善事業(yè)的發(fā)展急切需要法律規(guī)范，這是管理部門、慈善組織與公眾的廣泛共識(shí)。

　　根據(jù)慈善事業(yè)法立法牽頭單位———全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)確定的初步計(jì)劃，今年的主要工作任務(wù)是開展廣泛調(diào)研，召開專題會(huì)議，在充分調(diào)研與聽(tīng)取各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外慈善事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，爭(zhēng)取在今年年底形成正式的法律草案稿。目前，法律草案起草領(lǐng)導(dǎo)小組不僅已經(jīng)召開了第一次會(huì)議，而且在3月26~27日邀請(qǐng)部分制定過(guò)慈善法規(guī)的地方立法機(jī)關(guān)、民政部門代表和對(duì)慈善事業(yè)素有研究的專家學(xué)者在京舉行了專題研討會(huì)，對(duì)立法中的一些重大問(wèn)題進(jìn)行了初步研討。因此，今年是法律草案起草年，如果進(jìn)展順利，預(yù)計(jì)2015年上半年可以提交審議，即進(jìn)入正式立法程序。此次明確由全國(guó)人大牽頭承擔(dān)法律草案起草任務(wù)，并有了初步的時(shí)間表與路線圖，是我國(guó)慈善事業(yè)法制建設(shè)的一大進(jìn)展，它意味著法律的制定步伐將明顯加快。一旦慈善事業(yè)法順利制定并實(shí)施，一定會(huì)開啟我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的新時(shí)代。

　　記者：如您所說(shuō)，慈善立法之所以推進(jìn)緩慢，有一個(gè)重要原因就是對(duì)慈善事業(yè)與慈善組織的定位還存在著分歧。也就是說(shuō)，對(duì)慈善事業(yè)發(fā)展及其要規(guī)范的慈善行為，社會(huì)各界包括政府部門在認(rèn)識(shí)上面還有不盡統(tǒng)一的地方。那么在您看來(lái)，慈善立法應(yīng)該秉承怎樣的原則？

　　鄭功成：慈善事業(yè)立法的目的，是保障慈善事業(yè)在法制化的軌道上規(guī)范運(yùn)行并得到健康、持續(xù)的發(fā)展。我認(rèn)為，立法時(shí)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出如下原則精神：一是公益原則。即慈善事業(yè)應(yīng)當(dāng)是基于并促進(jìn)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益的事業(yè)。

　　二是平等自愿原則。即慈善機(jī)構(gòu)與捐贈(zèng)人之間要體現(xiàn)平等自愿原則，不僅應(yīng)當(dāng)禁止強(qiáng)捐、索捐、變相攤派等行為，而且需要尊重捐贈(zèng)者的意愿；同時(shí)，慈善機(jī)構(gòu)、捐贈(zèng)人與受助人之間也要體現(xiàn)平等自愿原則，不得歧視受助者，不得變相要求受助者付出人格尊嚴(yán)等代價(jià)。平等體現(xiàn)的是社會(huì)文明進(jìn)步，自愿體現(xiàn)的是這一事業(yè)的社會(huì)性、助他性。

　　三是公開透明原則。即慈善事業(yè)的運(yùn)行必須做到信息公開、運(yùn)行透明，包括資金的來(lái)源與去向，都應(yīng)當(dāng)能夠向社會(huì)公布并接受社會(huì)監(jiān)督，慈善事業(yè)應(yīng)當(dāng)成為裝在“玻璃瓶”中的事業(yè)，這是確保這一事業(yè)不因暗箱操作而扭曲、異化的保證。

　　四是嚴(yán)格自律與有效監(jiān)督原則。一方面，慈善事業(yè)的生命力在于慈善組織及其活動(dòng)的社會(huì)公信力，它需要有嚴(yán)格的自律機(jī)制；另一方面，還需要有效監(jiān)督，包括政府監(jiān)管部門的依法監(jiān)管、司法機(jī)關(guān)的司法監(jiān)管，以及包括公眾、媒體等在內(nèi)的社會(huì)監(jiān)督。如果慈善事業(yè)立法能夠體現(xiàn)出這些原則，則必定能夠給慈善事業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展提供具體的法律依據(jù)。

　　記者：具體而言，我國(guó)慈善立法面臨哪些需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題？

　　鄭功成：慈善事業(yè)立法需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題，我個(gè)人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括如下幾個(gè)方面：

　　一是慈善事業(yè)的法律界定，對(duì)哪些社會(huì)事業(yè)可以納入慈善事業(yè)并享受相應(yīng)的政策優(yōu)惠，應(yīng)當(dāng)有清晰的界定。過(guò)去只強(qiáng)調(diào)慈善事業(yè)扶危濟(jì)困，顯然范圍偏窄，但如果像有的專家主張的那樣將事業(yè)單位等也納入其中，又無(wú)疑過(guò)于寬泛，因此，應(yīng)當(dāng)明確一個(gè)合適的邊界。

　　二是慈善組織的法律地位和運(yùn)行規(guī)范，需要確立其獨(dú)立法人地位以及基本的行為規(guī)范，為慈善組織的成立及運(yùn)行提供法律依據(jù)。取消慈善組織的主管機(jī)構(gòu)的現(xiàn)行規(guī)定無(wú)疑是讓慈善組織回歸民間或社會(huì)并確保其獨(dú)立法人地位的必要條件，但取消主管機(jī)構(gòu)并不意味著放任自由，而是需要由法律來(lái)進(jìn)行規(guī)范，讓其運(yùn)行在法定的規(guī)范軌道上。

　　三是慈善事業(yè)的監(jiān)管機(jī)制，包括行政、司法與社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)都需要通過(guò)立法來(lái)加以明確。例如，政府職能部門如何監(jiān)管需要法律授權(quán)，司法機(jī)關(guān)糾察并裁判慈善組織或非法募捐行為等需要相應(yīng)的法律依據(jù)，而社會(huì)監(jiān)督的前提是慈善組織必須有相應(yīng)的信息披露，但到底披露哪些信息也應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的法律規(guī)范。

　　四是對(duì)慈善事業(yè)給予相應(yīng)的財(cái)政稅收政策支持是各國(guó)的通例，但同樣必須有法可依。如免稅范圍、免稅額度、免稅程序等，以及財(cái)政對(duì)慈善事業(yè)的具體扶持措施如購(gòu)買服務(wù)或直接補(bǔ)貼等，只有法定才可靠，才會(huì)給慈善事業(yè)的發(fā)展提供穩(wěn)定的預(yù)期。

　　五是關(guān)注新情況及需要做出相應(yīng)的反應(yīng)。例如，網(wǎng)絡(luò)慈善活動(dòng)如何規(guī)范，股權(quán)捐贈(zèng)、不動(dòng)產(chǎn)捐贈(zèng)等如何規(guī)范，非慈善組織的募捐行為如何處置，等等，這些伴隨時(shí)代發(fā)展而出現(xiàn)的新事物均需要做出法律回應(yīng)。

　　六是法律責(zé)任，即慈善組織、捐贈(zèng)者、受助者乃至監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任是什么，對(duì)自己的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的法律后果，以及對(duì)非法募捐、欺詐性捐贈(zèng)等違法行為的處置，均應(yīng)有相應(yīng)的法律條文進(jìn)行規(guī)范。

　　記者：下一步將從哪些方面加快慈善立法進(jìn)程？

　　鄭功成：我多年來(lái)一直強(qiáng)調(diào)，慈善事業(yè)建立在社會(huì)捐獻(xiàn)基礎(chǔ)上，是用公眾的資源做公益的事情，如果沒(méi)有良好的法治環(huán)境，必然在現(xiàn)實(shí)中被扭曲，并衍生出諸多社會(huì)問(wèn)題。我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中確實(shí)存在著一些問(wèn)題，這些問(wèn)題大多是缺乏法律規(guī)范所導(dǎo)致的。由此引發(fā)公眾的不信任，也將損害慈善事業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展。因此，亟須通過(guò)立法規(guī)范慈善行為，亟須通過(guò)法律規(guī)范來(lái)給公眾一個(gè)判斷的基本依據(jù)。在我國(guó)社會(huì)建設(shè)任務(wù)繁重、社會(huì)治理急切需要大力發(fā)展慈善公益型社會(huì)組織的背景下，加快慈善事業(yè)的立法步伐，具有必要性和緊迫性。

　　在國(guó)家立法機(jī)關(guān)已經(jīng)正式啟動(dòng)慈善事業(yè)立法的條件下，除了起草機(jī)構(gòu)努力工作外，我認(rèn)為，還特別需要與政府主管部門加強(qiáng)協(xié)作配合，需要慈善組織、專家與公眾的主動(dòng)參與討論。不過(guò)，我要強(qiáng)調(diào)的是，這種討論需要注入理性，不宜將慈善事業(yè)簡(jiǎn)單地視為道德事業(yè)，而宜將其作為社會(huì)分工發(fā)達(dá)、多方參與社會(huì)治理的一種途徑。它必須植根中國(guó)的國(guó)情，又不能偏離現(xiàn)代慈善事業(yè)應(yīng)當(dāng)遵循的普遍規(guī)則。理性的討論將有助于達(dá)成共識(shí)，這是加快立法步伐的重要條件。

　　記者：您認(rèn)為在當(dāng)前的大環(huán)境下，我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展除了急需慈善立法外，還應(yīng)該注意哪些問(wèn)題？

　　鄭功成：黨的十八屆三中全會(huì)作出的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，已經(jīng)為包括慈善組織在內(nèi)的社會(huì)組織發(fā)展指明了方向，并明確提出了要完善慈善捐助減免稅制度，這是針對(duì)現(xiàn)行政策效力不高、難以兌現(xiàn)而作出的取向。因此，在加快慈善事業(yè)立法步伐的同時(shí)，必須加快完善國(guó)家對(duì)慈善事業(yè)的稅收支持政策并真正讓這種政策落到實(shí)處，同時(shí)，還需要政府購(gòu)買公益服務(wù)的配合協(xié)同，以達(dá)到用有限的公共資源調(diào)動(dòng)更多社會(huì)力量參與慈善事業(yè)的目標(biāo)。當(dāng)然，弘揚(yáng)慈善文化，培育慈善意識(shí)，完善慈善組織的治理，以及培訓(xùn)職業(yè)化的慈善專業(yè)人才，都是應(yīng)當(dāng)同步推進(jìn)的重要工作。