■“兩會前夕話民生”專家談

　　近兩年兩會前的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查顯示，社會保障問題，諸如養(yǎng)老金“雙軌制”、漸進式延遲退休年齡等，一直受到民眾高度關(guān)注。作為對社保制度有著深入研究的著名專家，全國人大常委會委員、中國人民大學(xué)教授鄭功成日前接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示，當(dāng)前中國社保制度面臨著日益擴張的社會風(fēng)險、制度風(fēng)險與信用風(fēng)險，要建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度，必須深化改革。

　　《經(jīng)濟參考報》：社會保障制度的建立對于保障和改善民生具有不可替代的作用。毋庸諱言，這項制度從建立到現(xiàn)在時間還很短，還不夠完善。那么，當(dāng)前社保制度存在的主要問題是什么？

　　鄭功成：我國社會保障體系建設(shè)在近幾年間取得了巨大進展，從選擇性制度安排走向了普惠性制度安排，從長期自下而上的改革試驗狀態(tài)開始通過頂層設(shè)計與頂層推動走向逐漸成熟、定型的新發(fā)展階段。

　　然而，由于傳統(tǒng)的體制性障礙猶存、漸進改革的歷史局限、利益分割格局的形成以及牽一發(fā)而動全身的復(fù)雜社會生態(tài)，我國社會保障制度事實上又面臨著日益擴張的社會風(fēng)險、制度風(fēng)險與信用風(fēng)險。

　　《經(jīng)濟參考報》：造成中國社會保障存在這些風(fēng)險的原因主要有哪些？表現(xiàn)在哪些地方？問題到底有多嚴重？

　　鄭功成：首先，公平性不足導(dǎo)致社會矛盾與社會沖突加劇的社會風(fēng)險在不斷積累。

　　目前的社會保障雖已具有了普惠性，但并不等于實現(xiàn)了公平性，局部領(lǐng)域的差距還在擴大。從廣受詬病的企業(yè)職工與機關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金“雙軌制”，到職工基本養(yǎng)老保險地區(qū)分割統(tǒng)籌情形下的繳費負擔(dān)不公，以及城鄉(xiāng)居民社保待遇的巨大差異，都表明城鄉(xiāng)分割、地區(qū)分割、群體分割的制度安排有問題，造成的是社會保障資源配置失衡與社會保障權(quán)益不公，它在一定程度上導(dǎo)致了社會矛盾與社會沖突的加劇，正在成為影響社會安定和社會生態(tài)的日益重要的因素。

　　其次，責(zé)任不清、責(zé)任失衡與互濟性弱化導(dǎo)致不可持續(xù)的制度風(fēng)險逐漸放大。

　　從現(xiàn)行制度安排來看，社會保障主體各方即政府、企業(yè)、個人與社會、市場的責(zé)任劃分缺乏明晰的邊界，總體上是政府與企業(yè)責(zé)任偏重，個人與社會責(zé)任偏輕，市場未能得到正常利用；中央政府責(zé)任偏重，地方政府責(zé)任偏輕。同時，養(yǎng)老保險制度過分強調(diào)基金制即個人賬戶制，必定使制度的互濟性弱化，個人尋求社會化機制來應(yīng)對人生風(fēng)險的制度安排可能蛻變成一種強制儲蓄加投資的個人理財行為，基金貶值的經(jīng)濟風(fēng)險也會不斷積累，從而對社會保障制度以互助共濟、以整體能力應(yīng)對整體風(fēng)險并增進社會團結(jié)、國家認同功能的異化。

　　責(zé)任不清與責(zé)任失衡必定導(dǎo)致制度運行失衡，發(fā)展理性缺失，短期福利政績追求的沖動、制度運行中的失范行為可能成為常態(tài)。如果不改變這種格局，社會保障不可持續(xù)發(fā)展的制度風(fēng)險將會逐漸放大。

　　最后，長期處于試驗性改革狀態(tài)而不能步入成熟、定型發(fā)展階段，公信力缺失的信用風(fēng)險明顯加劇。

　　從個人賬戶空賬、局部地區(qū)養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)收支缺口、以房養(yǎng)老、漸進式延遲退休年齡等等引發(fā)的不安與焦慮，已經(jīng)表明公眾對社會保障制度出現(xiàn)了信任危機，社會生態(tài)陷入異常復(fù)雜的狀態(tài)。在這種情形下，信用風(fēng)險又會進一步放大社會風(fēng)險與制度風(fēng)險，同樣會釀成制度危機甚至災(zāi)難。

　　在上述風(fēng)險中，責(zé)任失衡是能夠造成制度崩潰的最大風(fēng)險，而公平性不足、制度不定型所導(dǎo)致的社會風(fēng)險與信用危機，最終都會損害到制度的健康、持續(xù)發(fā)展。

　　《經(jīng)濟參考報》：三中全會《決定》提出：建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度。那么，要實現(xiàn)這個目標，未來政府應(yīng)該進行哪些方面改革？

　　鄭功成：全面深化社會保障制度改革的任務(wù)，其實就是針對上述三大風(fēng)險來優(yōu)化現(xiàn)行制度安排，建立更加公平、可持續(xù)的社會保障制度，并盡快走上法制化的軌道，以達到逐漸緩和社會矛盾、保障制度可持續(xù)發(fā)展和提升制度公信力的目標，真正給全體人民提供穩(wěn)定的安全預(yù)期。

　　所以，需要從三個方面進行改革。

　　首先，整合制度與優(yōu)化制度，以提升制度的公平性。這其中的關(guān)鍵是，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，盡快建立機關(guān)事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險制度，將遭受詬病的機關(guān)事業(yè)單位退休金與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制雙軌并存送進歷史；整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度，讓城鄉(xiāng)居民在同一種醫(yī)保制度下享受平等的醫(yī)療保障權(quán)益；推進基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)一體化。同時，通過優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)與福利資源配置來縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、群體之間的不平等。

　　二是均衡責(zé)任與增強互濟性，以確保制度的可持續(xù)性。在當(dāng)代社會，強調(diào)以互助、互惠為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮社會保障的責(zé)任分擔(dān)與互助共濟功能，同時發(fā)揮社會成員自助與他助的作用，將不僅有利于正確理解社會保障制度的真實面目，更有利于社會保障制度得到持續(xù)、健康的發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)通過均衡責(zé)任分擔(dān)與提升互濟性來保障制度可持續(xù)發(fā)展。這其中的關(guān)鍵是，樹立福利持續(xù)增長與責(zé)任合理分擔(dān)緊密結(jié)合的發(fā)展理念，適度均衡政府與企業(yè)、個人及社會的責(zé)任負擔(dān)，充分調(diào)動社會各方與市場主體參與社會保障體系建設(shè)的積極性，并合理發(fā)揮其正常作用。同時，合理劃分各級政府的社會保障責(zé)任并合理配備財力，同時提高統(tǒng)籌層次、強化互濟性，并適度均衡代際之間的社會保障負擔(dān)。

　　三是加快頂層設(shè)計與法制建設(shè)，讓社會保障真正為全體人民提供穩(wěn)定的安全預(yù)期。這其中的關(guān)鍵是，基于全局與長遠，立足區(qū)域統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)一體，以提升公平性、保障可持續(xù)性為基本目標，做好科學(xué)的頂層設(shè)計。同時，加快社會保障立法步伐，并努力提高社會保障法律法規(guī)的質(zhì)量，確保法律法規(guī)得到貫徹落實，提高執(zhí)行力。應(yīng)當(dāng)進一步修訂、充實社會保險法，盡快制定社會救助法，再造相應(yīng)的社會福利法，以及制定其他專項社會保障立法(如養(yǎng)老保險基金投資法、慈善事業(yè)法等)，只有社會保障法制走向健全完備，才能確立制度的公信力并接受人民監(jiān)督，才能為這一制度的良性運行與可持續(xù)發(fā)展提供保證。

　　總之，中國社會保障改革的前景值得樂觀，但特別需要理性判斷與理性把握，不因區(qū)域之私、部門之私、群體之私、個人利己之私來阻礙改革深化，而全面深化社會保障改革應(yīng)當(dāng)符合上述三大目標取向，反之，則可能陷入新的迷局并留下嚴重后遺癥。