各地執(zhí)行不統(tǒng)一 收容教育制度何時被“收容教育”？

　　　與《立法法》規(guī)定有沖突，各地執(zhí)行并不統(tǒng)一知名演員黃海波因嫖娼被處以收容教育，事件不僅使當事者深陷道德審判的漩渦，也激起一輪法治建設的思考——收容教育制度有著怎樣的法律地位？

　　今年“23歲”的收容教育制度，有兩個“哥哥”——收容遣送和勞動教養(yǎng)制度，兩者已先后成為歷史。半年前，農(nóng)工民主黨中央社會和法制工作委員會主任、廣州市政協(xié)副主席、廣州中院副院長余明永在一次新聞發(fā)布會上，預言收容教育制度遲早也要壽終正寢。如今他表示，黃海波事件再次向社會提供重新審視這一制度的契機。

　　羊城晚報記者 董柳

　　權力應該從哪里來

　　收容教育制度及其相關規(guī)定有沒有法律依據(jù)、是否與其他法律相沖突？黃海波事件后，這個問題是最核心的焦點。

　　勞動教養(yǎng)制度去年年底被廢止后，收容教育制度的“厄運”也逐漸顯現(xiàn)。今年3月的全國“兩會”上，全國人大代表朱列玉及全國政協(xié)委員朱征夫，分別提交議案、提案，建議廢止收容教育制度及相關法律。

　　5月4日，一封108人聯(lián)名的建議信被寄往全國人大常委會，提出同樣的建議。聯(lián)名者中包括全國人大常委會法工委研究室原副主任郭道暉、北京大學法學院教授張千帆等。5月底6月初，隨著演員黃海波被收容教育，新一輪的討論開始了。最大的質疑莫過于收容教育制度“準生證”的合法性。

　　1993年9月4日，國務院依據(jù)1991年全國人大常委會《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》，出臺了《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》。該辦法規(guī)定，“對賣淫、嫖娼人員，除依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第66條的規(guī)定處罰外，對尚不夠實行勞動教養(yǎng)的，可以由公安機關決定收容教育”，期限是六個月至兩年，主要是對賣淫嫖娼人員集中進行法律教育和道德教育，組織參加生產(chǎn)勞動，進行性病檢查及治療。

　　張千帆對羊城晚報記者說，收容教育制度沒有來自全國人大或全國人大常委會的立法依據(jù)。根據(jù)《立法法》第八條與第九條，限制公民人身自由的規(guī)定必須具備全國人大或常委會的立法授權，而且不得先行授權國務院制定。在程序上，收容教育和2003年廢除的收容遣送及去年廢止的勞動教養(yǎng)制度一樣，不具備法律依據(jù)。在實體上，憲法第37條賦予公民人身自由，除非涉嫌犯罪并經(jīng)檢察院批捕，否則不得限制。目前唯一的例外是《行政處罰法》規(guī)定的行政拘留，但期限最長15天。而收容教育最高可限制人身自由長達兩年。

　　但也有觀點認為，公安機關決定對黃海波收容教育有法律依據(jù)。余明永也持這一觀點，因為“收容教育畢竟有全國人大常委會的相關決定”。不過他同時表示，無論如何，在《立法法》實施后，“還是存在問題”。因為《立法法》明確了對人身自由的限制，必須經(jīng)全國人大立法，也就是“通過嚴格立法程序產(chǎn)生的法律”。

　　今年2月的廣州“兩會”期間，余明永提交了一份建議廣州率先廢止收容教育的提案。近期，廣州市公安局回復他說，還不能暫停，因為法律有規(guī)定。余明永當場表示了對回復的不滿：“這個是授權性法律，它授權公安機關有權通過收容教育維護社會治安，但作為權利人，公安機關可以不用這個手段，這并不違法。”

　　各地執(zhí)行并不統(tǒng)一

　　公安機關對收容教育的自由裁量權很大，是六個月還是兩年，公安機關說了算，不需要經(jīng)過審判程序。在已經(jīng)作出政府信息公開申請答復的19個省級公安廳中，3個明確表示其行政區(qū)域內目前已經(jīng)沒有收容教育這一處罰手段。

　　顯而易見，收容教育這一嚴苛的處罰手段是通過行政程序而不是司法程序確立的。“沒有司法程序，容易造成錯案冤案，而沒有任何有效的救濟和糾正手段。”張千帆說。

　　在這種行政程序中，公安機關的自由裁量權頗受爭議。首先是對于收容教育具體時間的規(guī)定。余明永分析，收容教育的時間是六個月至兩年，而具體執(zhí)行多久，完全由公安機關說了算，“不需要經(jīng)過審判程序，自由裁量權太大”。從這個角度看，余明永認為隨著法治社會建設的不斷完善，收容教育最終要走向廢止。

　　另外，什么樣的程度才“夠格”被收容教育，也遭遇實踐困擾。2011年12月，廣東男子潘某在廣州嫖娼被抓獲，被行政拘留15天后，公安機關決定對其收容教育6個月。潘某將公安機關告上法庭，一審敗訴后，廣州中院二審認為，沒有證據(jù)證明潘某存在多次嫖娼的“惡習”，與收容教育相關規(guī)定不符，并作出改判。

　　該案法官汪毅為此還專門翻過《辭海》。她認為，根據(jù)相關法規(guī)，公安機關可以會同有關部門對賣淫嫖娼者強制集中進行法律、道德教育和生產(chǎn)勞動，使之改掉惡習。但首先要認定的是“惡習”，這個詞法規(guī)并沒有具體界定，而《辭海》的解釋是“不良的習慣”。嫖娼一次，不能稱之為“習慣”。

　　事實上，全國各地對待收容教育的態(tài)度也不盡相同。

　　今年4月4日，婦女權利工作者趙思樂向全國省級行政區(qū)的政府和公安部門以及國家有關部門，寄出了信息公開申請，以期了解收容教育情況。趙思樂告訴羊城晚報記者，至今共19個省級公安廳作出答復，其中3個表示其行政區(qū)域內目前已經(jīng)沒有使用收容教育這一處罰手段，包括江西、安徽和西藏自治區(qū)。江西省公安廳稱，2006年3月1日開始實施的《治安管理處罰法》中沒有收容教育，此后江西就沒有對賣淫嫖娼人員實施收容教育；安徽省公安廳回復，2005年以來，該省原有的17家收容教育所因“不具備收容條件”而被關閉，至今沒重啟；西藏自治區(qū)公安廳回復說，全區(qū)及各地市都沒有設置過收容教育所。 編輯：健龍

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　　收容教育了誰？

　　一名法學教授表示，收容教育制度在實施過程中蛻化變質，大量實例顯示，一些人被收容教育后，輕則丟掉工作，重則加入到犯罪“預備隊”，獲釋后往往成為搶劫、盜竊等案件的被告人。

　　多位法學專家表示，收容教育制度是我國在特定時期的產(chǎn)物，歷史上或許曾發(fā)揮過一定作用，但目前已不合時宜。張千帆認為，收容教育相當于針對特定對象的勞動教養(yǎng)，最初的目的是教育改造，這一初衷是否實現(xiàn)不得而知，但如今已明顯違背法治精神。

　　在張千帆看來，收容教育制度本身或在執(zhí)行過程中的種種不人道，侵犯了被收容者的基本權利和尊嚴。這一制度在操作過程中蛻化變質，成為既得利益者通過綁架人身、搜刮錢財?shù)墓ぞ?。而這些，使它飽受非議。

　　廣州冼村人冼耀均至今難忘曾被收容教育的經(jīng)歷。2011年12月26日零時30分許，冼耀均被帶到拘留所，警方依據(jù)一名賣淫女的供述以及冼耀均41天前與該女子的通話記錄，認定冼耀均有嫖娼行為。在被行政拘留15天后，警方?jīng)Q定對他收容教育22個月。而冼耀均認為，自己的遭遇與村里的拆遷問題有關。公安機關則表示，冼耀均在接受調查時，先是拒不供認違法事實，后又承認嫖娼行為。

　　“認定我嫖娼，為何不在第一時間抓捕，而是隔了41天？”冼耀均至今不服。他說，警方無法出示相關證物，收容教育的決定沒有依據(jù)，也不合法。另外，警方上門抓人，還將其妻小帶到拘留所，為了家人的安寧，他被迫承認嫖娼。

　　“后來經(jīng)過協(xié)調，法官去做工作，調解結案后，人被提前放了。”余明永介紹該案案情時說，公安“倒查”一個月前的嫖娼行為，而非現(xiàn)場抓獲嫖娼者，這樣的案件比較少見。

　　在四處都是斷壁殘垣，電線密如蛛網(wǎng)的破舊冼村里，記者見到了冼耀均。46歲的他穿著T恤，頭上夾雜著白發(fā)。他以親身經(jīng)歷告訴記者，有些被收容教育者在花錢后，就能提前出去。

　　2013年，浙江省德清縣發(fā)生多起搶劫、盜竊刑事案件，案件偵破后發(fā)現(xiàn)，嫌疑人許文明有過被收容教育的經(jīng)歷：2010年4月15日，他因嫖娼被收容教育1年6個月。

　　命運的十字路口？

　　重慶市公安局在有關申請收容教育信息公開的答復中說，“目前，國家相關部門對該辦法的存廢或修訂等問題正在進行調研論證”。

　　事情正在起變化。在趙思樂向全國寄出的政府信息公開申請書中，來自重慶市公安局的回復，令她有些欣喜。

　　“在重慶市，在六個月到二年之間，決定被收容教育人員的具體收容教育期限的標準和依據(jù)是什么？”她在政府信息公開申請書中這樣發(fā)問。

　　重慶市公安局在告知書中答復：《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》至今未廢止，但該辦法對決定被收容教育人員具體收容教育期限的標準和依據(jù)未作規(guī)定，“目前，國家相關部門對該辦法的存廢或修訂等問題正在進行調研論證”。

　　余明永認為，一旦廢除收容教育制度后，對于賣淫嫖娼違法現(xiàn)象，可以由《治安管理處罰法》調處，構成犯罪的，可以依照《刑法》相關罪名制裁。“對于不構成刑事犯罪的賣淫嫖娼行為，拘留和罰款，已經(jīng)可以達到社會治理的效果。”

　　然而，收容教育制度畢竟“貴為”一項授權性立法，余明永坦承：過去我國的行政立法普遍存在授權性立法，行政機關往往在立法時盡量使自己的權力少受限制、制約和監(jiān)督。國外也有授權性立法，但同時也有防止和制裁權力濫用的規(guī)定。而我國的授權性立法中很難找到不行使權力的限制條件，這容易導致權力被濫用。看到黃海波事件后社會對收容教育制度的討論與態(tài)度后，余明永切實地感受到了全社會的法治意識在進步。編輯：健龍

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