人民政協(xié)網(wǎng)北京3月7日訊（記者高楊 孫權(quán)）　城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)，長期以來成為制約中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的重要因素。但進(jìn)入本世紀(jì)以來，在城市化的推動(dòng)下，大批農(nóng)民進(jìn)城變務(wù)工經(jīng)商，導(dǎo)致農(nóng)村大片土地生產(chǎn)力下降，嚴(yán)重影響我國糧食安全。

　　而先前的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，多是以家庭為單位小塊經(jīng)營，導(dǎo)致效率低下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出低。加上城鄉(xiāng)二元體制束縛了農(nóng)村發(fā)展，一邊是城市化的一路高歌猛進(jìn)，另一邊卻是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的停滯不前，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距越來越大。

　　基于此，2009年開始，國家希望以土地流轉(zhuǎn)的形式作為農(nóng)村改革的突破口，放寬農(nóng)民對(duì)承包土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)、出租權(quán)、入股權(quán)及抵押權(quán)，農(nóng)民可用土地向金融機(jī)構(gòu)融資貸款，更可以把零散土地合并，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。這樣農(nóng)民即可在擁有土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，享有土地增值的最大利益，從根本上提升農(nóng)民收入。

　　經(jīng)過幾年改革，多地土地扭轉(zhuǎn)帶來的農(nóng)村生產(chǎn)力提高日益明顯。然而，在土地扭轉(zhuǎn)改革的同時(shí)，一些地方也出現(xiàn)了很多亂象。

　　強(qiáng)制扭轉(zhuǎn)和改變土地用途明顯

　　根據(jù)我國農(nóng)村土地承包法規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，也就是說農(nóng)戶有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)方式。

　　但在我國多地土地扭轉(zhuǎn)的實(shí)踐中，不僅農(nóng)戶可以自主決定流轉(zhuǎn)，村民小組、村民委員會(huì)，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣區(qū)政府也可決定流轉(zhuǎn)，特別是在招商引資，規(guī)模經(jīng)營等土地流轉(zhuǎn)中，有的縣鄉(xiāng)政府不經(jīng)農(nóng)戶授權(quán)就與外商訂立土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，然后由村民委員會(huì)、村民小組通知農(nóng)戶。這種“強(qiáng)制流轉(zhuǎn)”或“被流轉(zhuǎn)”，剝奪了農(nóng)戶的參與權(quán)、協(xié)商權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

　　根據(jù)中國社科院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所黨國英研究員提供的調(diào)研報(bào)告顯示，目前農(nóng)村土扭轉(zhuǎn)主要亂象，主要表現(xiàn)為農(nóng)戶隨意流轉(zhuǎn)與基層政府強(qiáng)制流轉(zhuǎn)并存，口頭流轉(zhuǎn)與書面流轉(zhuǎn)共生，有償、低償、無償流轉(zhuǎn)同在。

　　“從目前各級(jí)信訪情況看，大概有三分之一以上信訪源于土地糾紛，而這里面絕多數(shù)又是土地遭地方政府強(qiáng)制扭轉(zhuǎn)的。”國家信訪局來訪接待司一位工作人員坦承，強(qiáng)制土地扭轉(zhuǎn)帶來兩方面隱患，一是由于失地農(nóng)民沒有土地又沒有生活保障，帶來社會(huì)穩(wěn)定隱患。二是從信訪看，很多土地被扭轉(zhuǎn)并非是為了種糧，而是用來作為其他用途，這勢(shì)必影響國家糧食安全。

　　“按照國家土地扭轉(zhuǎn)政策規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，基本農(nóng)田不得植樹、挖塘養(yǎng)殖。”黨國英接受本報(bào)記者采訪時(shí)卻表示，從目前了解的情況看，確實(shí)不少地方土地流轉(zhuǎn)后“非農(nóng)非糧化”傾向明顯，改變了農(nóng)業(yè)用途。30%到80%的土地流轉(zhuǎn)后用于種植水果、花卉，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)，還有的用來建墳、建房、建窯、辦企業(yè)或發(fā)展公益事業(yè)等。這勢(shì)必突破18億畝的耕地紅線，給國家糧食安全帶來隱患。

　　土地扭轉(zhuǎn)必須“繞糧”

　　如何規(guī)范農(nóng)村土地扭轉(zhuǎn)，守住耕地紅線？

　　在本次兩會(huì)上，九三中央認(rèn)為，從長遠(yuǎn)看，農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營必然帶來農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的深度調(diào)整和變革。我國的耕地保護(hù)壓力很大，現(xiàn)有耕地保護(hù)機(jī)制是基于“家庭經(jīng)營、統(tǒng)分結(jié)合”雙層經(jīng)營體制設(shè)計(jì)、并更多地通過行政措施實(shí)施的。土地適度規(guī)模經(jīng)營要“堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位”，將會(huì)形成土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，對(duì)落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)。因此，探索與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營相適應(yīng)的耕地保護(hù)機(jī)制勢(shì)在必行。實(shí)踐證明，對(duì)事關(guān)某項(xiàng)改革發(fā)展的權(quán)責(zé)關(guān)系先行確定比擱置一段時(shí)間后加以校正或重構(gòu)成本低、難度小、效果好。

　　基于耕地保護(hù)和糧食安全的角度，九三中央提出應(yīng)從六個(gè)方面著手構(gòu)建農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營條件下的耕地保護(hù)機(jī)制。

　　一是禁止流轉(zhuǎn)土地“非農(nóng)化”，遏制流轉(zhuǎn)土地“非糧化”。對(duì)此，九三中央認(rèn)為，必須約法三章，設(shè)置“高壓線”，通過民事、行政、司法等手段保障流轉(zhuǎn)土地不被“變性”。在推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營都不可遍地開花，應(yīng)把重點(diǎn)放在耕地富集區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)和主要經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)區(qū)。即便是在這些地區(qū)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的速度、節(jié)奏也應(yīng)有控有調(diào)，不可“一哄而放”。應(yīng)合理調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，科學(xué)規(guī)劃糧經(jīng)比、糧食作物比重和口糧作物比重。

　　“二是把握好土地經(jīng)營規(guī)模的‘度’。”九三中央認(rèn)為，農(nóng)村土地承包權(quán)由家庭享有的重要社會(huì)價(jià)值之一是維護(hù)穩(wěn)定。集約經(jīng)營土地的規(guī)模如果過大，會(huì)給農(nóng)村社會(huì)帶來新的不公正；如果過小，經(jīng)營者獲利少，積極性會(huì)受挫。

　　第三，九三中央認(rèn)為，應(yīng)支持適當(dāng)改造、擴(kuò)大耕地面積。應(yīng)通過相關(guān)項(xiàng)目資金傾斜，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對(duì)流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施改造、荒地改農(nóng)田、小田改大田、旱田改水田，擴(kuò)大耕地面積。應(yīng)對(duì)經(jīng)營主體的投入、土地整治增加的耕地在流轉(zhuǎn)期滿后如何處分提前約定，防止日后出現(xiàn)權(quán)益糾紛。

　　“鼓勵(lì)經(jīng)營主體向上下游延伸產(chǎn)業(yè)鏈，這是第四。”九三中央提出，土地規(guī)模經(jīng)營主體需支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)和大量生產(chǎn)投資，倘若單純從事一般種植業(yè)則增值空間有限。而產(chǎn)業(yè)鏈條在一定限度內(nèi)越延長、多產(chǎn)業(yè)越緊密聯(lián)系，經(jīng)營主體抗風(fēng)險(xiǎn)的能力就越強(qiáng)，弱勢(shì)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)就有可能強(qiáng)起來，市場(chǎng)競爭力也會(huì)提升。產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)競爭力的提升、經(jīng)營者效益的增加是保護(hù)農(nóng)業(yè)的有效途徑，耕地也會(huì)因此得到保護(hù)。

　　第五，是對(duì)土壤進(jìn)行約束性的修復(fù)。九三中央認(rèn)為，雖然我國法律對(duì)“培肥地力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力”規(guī)定了鼓勵(lì)性條款，但效果并不理想。由于一家一戶經(jīng)營小規(guī)模土地，很多農(nóng)民必然向“種滿種足”、“高產(chǎn)多產(chǎn)”要效益，無暇顧及土地的休耕和“補(bǔ)養(yǎng)”。土地適度規(guī)模經(jīng)營從客觀上提供了采取技術(shù)性、環(huán)節(jié)性措施涵養(yǎng)耕地的條件。國家應(yīng)抓住構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的契機(jī)，出臺(tái)政策，由國家給予補(bǔ)償，約束和激勵(lì)經(jīng)營主體對(duì)規(guī)模經(jīng)營的土地有計(jì)劃、分輪次地進(jìn)行土壤修復(fù)、地力培育，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可依經(jīng)營者的額外花銷、實(shí)際損失和農(nóng)田地力效益等因素確定。

　　“第六，是謹(jǐn)防新的粗放式和掠奪式生產(chǎn)。”在提案中，九三中央提出，雖然規(guī)模經(jīng)營能夠產(chǎn)生規(guī)模效益，但規(guī)模經(jīng)營也可能導(dǎo)致一味向規(guī)模要效益。因此有人認(rèn)為，規(guī)模經(jīng)營不如小戶經(jīng)營精細(xì)，不利于增加糧食供給目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，經(jīng)營者為了追求短期利益最大化，也極易對(duì)土地掠奪式生產(chǎn)。對(duì)可能出現(xiàn)的這些問題都要明文規(guī)定加以防范，比如可實(shí)行耕地質(zhì)量的合同管理等。

　　連接：早前報(bào)道

　　糧食供求“緊平衡”將呈常態(tài)

　　中國是糧食生產(chǎn)大國，也是糧食消費(fèi)大國。糧食的連年豐收夯實(shí)了我國糧食安全的基礎(chǔ)。但農(nóng)業(yè)專家也指出，當(dāng)前，一邊是人們對(duì)糧食多樣化需求的不斷增長，一邊是農(nóng)業(yè)資源短缺矛盾的日益突出，未來一段時(shí)間我國糧食供求將保持“緊平衡”態(tài)勢(shì)。

　　據(jù)預(yù)測(cè)，未來一段時(shí)期，我國每年新增人口仍在700萬左右；每年新增城鎮(zhèn)人口1000多萬；糧食的需求增量在200億斤。與此同時(shí)，資源約束持續(xù)加劇。我國人均耕地、淡水分別僅為世界平均水平的40%和25%。

　　“更應(yīng)看到，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，每年還要減少耕地600萬至700萬畝。”農(nóng)業(yè)部種植業(yè)管理司司長曾衍德說，目前，耕地退化面積占耕地總面積的40%以上，東北黑土層變薄，南方土壤酸化，華北平原耕層變淺等問題嚴(yán)重影響了耕地的產(chǎn)出。

　　與此同時(shí)，中國糧食進(jìn)口也呈較快增長之勢(shì)。專家指出，當(dāng)前我國糧食進(jìn)口品種和數(shù)量都在增加，主糧供求格局已由“總體平衡、豐年有余”正逐步過渡到“緊平衡”。

　　“雖然我國糧食連年增產(chǎn)，但是由于我國耕地、淡水等要素繃得很緊，糧食產(chǎn)量增加趕不上需求增長、結(jié)構(gòu)變化。”一家農(nóng)業(yè)咨詢公司分析師馬文峰說，隨著城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)，糧食需求繼續(xù)剛性增長，我國糧食供求“緊平衡”將呈常態(tài)。