放開(kāi)地方立法權(quán)

　　具備可行性

　　2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”。這讓許多申請(qǐng)成為“較大的市”的城市看到了希望的曙光。

　　在法學(xué)界看來(lái)，放開(kāi)地方立法權(quán)早就具備了現(xiàn)實(shí)可行性。一些發(fā)達(dá)地區(qū)，人口都在百萬(wàn)以上規(guī)模，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平普遍較高，法制機(jī)構(gòu)建設(shè)普遍較好，加之立法法已經(jīng)形成了一整套的地方立法體系，對(duì)地方立法權(quán)限、程序等都做出了十分明確的規(guī)定。與此同時(shí)，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章備案制度也在不斷完善，放開(kāi)地方立法權(quán)的條件已經(jīng)較成熟。

　　比如廣東東莞，來(lái)自統(tǒng)計(jì)部門(mén)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，東莞人口超過(guò)1000萬(wàn)人，其中本地戶籍人口只有不到20%，絕大部分都是外來(lái)人口。對(duì)于這種特殊的人口結(jié)構(gòu)，如何保障教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)的均等化是一個(gè)重大課題。如果一些好的做法、措施不能上升到法律層面，那么外來(lái)人口的合法權(quán)益也就得不到保障。

　　東莞是一個(gè)不設(shè)縣、區(qū)的地級(jí)市，因此東莞選擇了簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)的特殊做法，將紀(jì)律、人事、經(jīng)濟(jì)、教育等眾多經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限下放到各鎮(zhèn)街和園區(qū)。然而，在東莞所下放的權(quán)限中，絕大部分是法律規(guī)定縣級(jí)人民政府才能行使的。為了解決這個(gè)問(wèn)題，東莞目前采取以委托、交辦等方式下放，加蓋的也是市直部門(mén)的業(yè)務(wù)章。而在“鎮(zhèn)行縣權(quán)”的過(guò)程中遭遇了許多法律難題，如鎮(zhèn)一級(jí)政府并不具備縣級(jí)政府主體資格，需要通過(guò)立法明確鎮(zhèn)街行政管理權(quán)限。

　　東莞所遇到的問(wèn)題，也是許多地方政府頭疼的難題。在一些地方，甚至形成了改革與法律博弈的局面，要么地方政府想方設(shè)法尋找法律漏洞，鉆法律空子，要么就干脆突破現(xiàn)行法律限制，違背現(xiàn)行法律的宗旨、原則和精神。因此，有專(zhuān)家建議，既然地方政府用大量的規(guī)范性文件替代法律，不如干脆擴(kuò)展地方立法權(quán)，將地方對(duì)法律的細(xì)化、延伸、拓展納入到法律體系之中，憑借立法法對(duì)地方立法的規(guī)定對(duì)其進(jìn)行限制和規(guī)范，以達(dá)到維護(hù)法律統(tǒng)一的目的，解決現(xiàn)實(shí)發(fā)展中的諸多矛盾和問(wèn)題。此次立法法修正案草案擴(kuò)展地方立法權(quán)的規(guī)定，就回應(yīng)了這種觀點(diǎn)。

　　不過(guò)，中國(guó)人民大學(xué)教授朱力宇也指出，賦予設(shè)區(qū)的市相應(yīng)的立法權(quán)，絕不意味著將“地方立法權(quán)一下子擴(kuò)大到所有設(shè)區(qū)的市”，立法法修正案草案規(guī)定，制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，由省一級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)確定，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，“這表明地方立法將是一個(gè)循序漸進(jìn)、逐步開(kāi)展的過(guò)程。”

　　避免立法權(quán)濫用

　　是關(guān)鍵

　　“現(xiàn)在地方?jīng)]有立法權(quán)還搞出來(lái)許多‘紅頭文件’進(jìn)行規(guī)范，一旦有了立法權(quán)還不疊床架屋整出一套地方法律體系來(lái)？”

　　“國(guó)家立法呈現(xiàn)逐漸細(xì)化的趨勢(shì)，給地方留下的立法空間逐步縮小，這使得地方立法要么重復(fù)國(guó)家的法律，要么違背國(guó)家的法律，境地十分尷尬。”

　　“立法法擬擴(kuò)大地方立法權(quán)”一經(jīng)媒體報(bào)道，立即引發(fā)廣泛的討論。持反對(duì)觀點(diǎn)的人認(rèn)為，如果說(shuō)一次違法的執(zhí)法只是污染了水流，那么一次違法的立法就是污染整個(gè)水源。立法權(quán)具有權(quán)力的一般特性，還存在被濫用的可能。與行政權(quán)和司法權(quán)的濫用相比，立法權(quán)被濫用的危害有過(guò)之而無(wú)不及。

　　如何防止立法權(quán)被地方濫用？朱力宇表示，最重要的還是堅(jiān)持在我國(guó)施行多年的地方立法“不抵觸、有特色、可操作”的原則，“所謂‘不抵觸’，是指地方下位法不得同上位法相抵觸，特別是不能與憲法和法律相抵觸，同位階的法律規(guī)范之間也應(yīng)當(dāng)保持和諧統(tǒng)一，這是維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的必然要求；所謂‘有特色’，首先是相對(duì)于中央立法而言，地方立法應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況來(lái)解決自己的特殊問(wèn)題，其次是相對(duì)于其他地區(qū)而言，地方立法應(yīng)從本地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，充分把握本地區(qū)的特點(diǎn)和規(guī)律，使地方立法真正符合本地區(qū)實(shí)際情況；所謂‘可操作’，是地方立法的效果要最終體現(xiàn)在具體實(shí)施上，要重視探索適應(yīng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成本最小化和效益最大化的制度設(shè)計(jì)。”

　　“立法是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，需要很高的專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平。”強(qiáng)世功表示，立法人員的素質(zhì)高低對(duì)立法質(zhì)量有著直接的影響。應(yīng)對(duì)其進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的法律訓(xùn)練，為高質(zhì)量立法提供保障。此外，如果地方立法權(quán)的民主性和公眾參與程度不足，也可能對(duì)公眾權(quán)利造成損害。因此，在地方立法中必須通過(guò)多種渠道擴(kuò)大公眾參與，同時(shí)也要加強(qiáng)全國(guó)人大的法律審查權(quán)，防止和解決下位法與上位法相沖突的問(wèn)題。

　　彭波 張瀟月