常態(tài)化法治化救助弱勢(shì)群體

11部門開展專項(xiàng)行動(dòng)加強(qiáng)對(duì)流浪乞討人員救助管理 專家解讀

● 對(duì)諸如流浪乞討人員這樣的弱勢(shì)群體提供幫助，將其全面納入社會(huì)保障范疇，提供社會(huì)救助管理服務(wù)，是履行政府相關(guān)責(zé)任、給予人道主義關(guān)懷的表現(xiàn)，也是一個(gè)國家社會(huì)文明不斷進(jìn)步的表現(xiàn)

● 在幫助流浪乞討人員返鄉(xiāng)后，后續(xù)救助安置工作也需及時(shí)跟進(jìn)，從根本上施策，讓流浪乞討人員有穩(wěn)定的生活保障，不再繼續(xù)出來流浪乞討

● 對(duì)包括流浪乞討人員在內(nèi)的社會(huì)弱勢(shì)群體進(jìn)行救助，不能僅靠專項(xiàng)行動(dòng)，而是應(yīng)當(dāng)常態(tài)化、法治化，將各項(xiàng)有利于救助流浪乞討人員及其他社會(huì)弱勢(shì)群體的做法體現(xiàn)在未來社會(huì)救助立法中，進(jìn)一步提高我國社會(huì)保障水平，走出一條依靠法治救助弱勢(shì)群體、改善社會(huì)民生的清晰路徑

□ 本報(bào)記者 　杜 曉

□ 本報(bào)實(shí)習(xí)生 武惠穎

近日，民政部、中央政法委、公安部等11部門出臺(tái)《關(guān)于開展生活無著的流浪乞討人員救助管理服務(wù)質(zhì)量大提升專項(xiàng)行動(dòng)的通知》(以下簡稱《通知》)。

《通知》指出，各地要圍繞照料服務(wù)達(dá)標(biāo)、救助尋親、街面巡查和綜合治理、落戶安置、源頭治理、救助管理干部隊(duì)伍素質(zhì)提升六個(gè)方面開展專項(xiàng)行動(dòng)，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上建機(jī)制、壓責(zé)任、提質(zhì)量、優(yōu)服務(wù)，進(jìn)一步完善救助管理工作體制機(jī)制，推動(dòng)建立更加成熟、更加定型的新時(shí)代救助管理服務(wù)體系。

疫情暴發(fā)后，各地積極為流浪乞討人員提供救助管理服務(wù)，在疫情防控的同時(shí)，更好地保護(hù)弱勢(shì)群體。《通知》的出臺(tái)對(duì)于進(jìn)一步提升流浪乞討人員救助管理服務(wù)質(zhì)量具有積極意義。

全面開展照料服務(wù)

充分彰顯社會(huì)進(jìn)步

今年2月，為了確保疫情防控不留空白，同時(shí)也為了幫助流浪乞討人員度過寒潮，上海警方會(huì)同各區(qū)民政、城管、衛(wèi)健委等多部門，對(duì)流浪乞討人員開展集中摸排、救助行動(dòng)。

2月25日，湖北省新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控指揮部發(fā)出通告，對(duì)滯留在湖北、生活存在困難的外地人員等提供救助服務(wù)。對(duì)因離鄂通道管控滯留在湖北、生活存在困難的外地人員，由當(dāng)?shù)卣坝嘘P(guān)方面提供救助服務(wù)。

太原科技大學(xué)法學(xué)院院長郭相宏認(rèn)為，《通知》要求大力提升流浪乞討人員救助管理服務(wù)質(zhì)量，是進(jìn)一步完善社會(huì)保障、有效維護(hù)流浪乞討人員基本權(quán)利的重要舉措。社會(huì)保障能夠確保公民最低生活標(biāo)準(zhǔn)，是公民依法享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，對(duì)諸如流浪乞討人員這樣的弱勢(shì)群體提供幫助，將其全面納入社會(huì)保障范疇，提供社會(huì)救助管理服務(wù)，是履行政府相關(guān)責(zé)任、給予人道主義關(guān)懷的表現(xiàn)，也是一個(gè)國家社會(huì)文明不斷進(jìn)步的表現(xiàn)。

《通知》指出，全面開展照料服務(wù)達(dá)標(biāo)行動(dòng)。各地要集中部署開展救助管理和托養(yǎng)機(jī)構(gòu)安全隱患排查行動(dòng)。

郭相宏認(rèn)為，根據(jù)《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)有關(guān)規(guī)定，救助站主要為受救助人員提供食物、住處、治病、聯(lián)系親屬、提供交通費(fèi)等措施，這些措施大多帶有臨時(shí)性、過渡性。《通知》擴(kuò)大了對(duì)流浪乞討人員的救助范圍，除了上述救助措施之外，還提出要按照“站內(nèi)照料是常態(tài)、站外托養(yǎng)是例外”的原則，強(qiáng)化站內(nèi)照料職責(zé)，有步驟、分批次開展托養(yǎng)人員站內(nèi)接回工作，設(shè)施設(shè)備或人員不足、無法提供照料服務(wù)的救助管理機(jī)構(gòu)，可以通過政府購買服務(wù)方式引入專業(yè)力量參與工作，提升站內(nèi)照料服務(wù)水平。

“‘全面開展照料服務(wù)達(dá)標(biāo)行動(dòng)’對(duì)于保障當(dāng)前流浪乞討人員的生活具有重要作用，對(duì)于今后從根本上解決一些流浪乞討人員的生活問題，也會(huì)起到積極作用。”郭相宏說。

中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心秘書長唐鈞認(rèn)為，“全面開展照料服務(wù)達(dá)標(biāo)行動(dòng)”可以更好地救助流浪乞討人員，但在落實(shí)過程中要注意一個(gè)重要問題，即如何讓一些真正需要幫助的人愿意接受幫助，以及如何查找到他們的信息。有些流浪乞討人員或者生活暫時(shí)沒有著落的人員，不愿去救助站接受救助，因?yàn)檫@樣似乎就意味著默認(rèn)了流浪乞討人員的身份。

運(yùn)用科技手段救助

掌握身份流動(dòng)路徑

《通知》指出，大力開展救助尋親服務(wù)行動(dòng)。各地要以“大愛尋親，溫暖回家”為主題集中開展救助尋親專項(xiàng)行動(dòng)，民政部門要會(huì)同公安部門，通過DNA比對(duì)、人像識(shí)別等方式甄別滯留人員身份信息，本級(jí)權(quán)限無法核實(shí)的，由民政部門匯總逐級(jí)上報(bào)后，再報(bào)請(qǐng)同級(jí)公安部門進(jìn)一步核查甄別。

今年3月，廣州市公安局新聞辦公室發(fā)布通報(bào)：增城警方在上級(jí)公安機(jī)關(guān)的指揮和梅州警方的支持配合下，經(jīng)過十幾年的不懈努力，終于尋找回15年前在增城被拐的少年申某。據(jù)了解，警方對(duì)申某父子進(jìn)行了DNA比對(duì)，結(jié)果顯示匹配度完全吻合。

唐鈞認(rèn)為，《通知》提出，對(duì)滯留超過1個(gè)月的受助人員，救助管理機(jī)構(gòu)要根據(jù)尋親進(jìn)展情況對(duì)其在全國救助尋親網(wǎng)、“頭條尋人”等平臺(tái)的尋親信息進(jìn)行更新完善。既有助于幫助流浪乞討人員找到親人，也有助于維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。通過DNA比對(duì)、人臉識(shí)別等現(xiàn)代科技手段來幫助流浪乞討人員尋親，就目前的科技水平而言是完全可以做到的，也充分體現(xiàn)出科技發(fā)展對(duì)于推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的積極意義。

郭相宏也認(rèn)為，大力開展救助尋親服務(wù)行動(dòng)，是從根本上救助流浪乞討人員的有效辦法。“流浪乞討人員找到親人后，將重新享受親情溫暖，醫(yī)治心靈創(chuàng)傷，還會(huì)從此結(jié)束流浪乞討生活，走上自食其力、回歸社會(huì)的道路。”

《通知》指出，流出地救助管理機(jī)構(gòu)要建立返鄉(xiāng)人員信息臺(tái)賬，流入地救助管理機(jī)構(gòu)要通過書面形式將返鄉(xiāng)受助人員信息反饋流出地救助管理機(jī)構(gòu)(未設(shè)立救助管理機(jī)構(gòu)的，反饋至當(dāng)?shù)孛裾块T)。

郭相宏認(rèn)為，隨著科技不斷發(fā)展，特別是大數(shù)據(jù)為實(shí)現(xiàn)流浪乞討人員的信息化管理提供了極大便利。流出地和流入地都掌握流浪乞討人員相關(guān)信息，是確定流浪乞討人員身份和流動(dòng)路徑的重要措施。流浪乞討人員的一個(gè)重要特征是身份不明，有的是客觀不知，有的是主觀隱瞞。如果能夠確定流浪乞討人員的身份、流入地、流出地等信息，對(duì)于為其提供救助、勸返回鄉(xiāng)、安置就業(yè)等都很有幫助。

發(fā)動(dòng)群眾救助舉報(bào)

自食其力回歸社會(huì)

《通知》指出，持續(xù)開展街面巡查和綜合治理行動(dòng)。公安機(jī)關(guān)、城市管理部門和其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)要按照職責(zé)分工履行街面巡查職責(zé)。救助管理工作領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)要研究制定配套措施，明確未成年人、老年人、精神障礙患者等特殊救助對(duì)象轉(zhuǎn)介處置程序，利用城市網(wǎng)格化、數(shù)字化管理平臺(tái)，發(fā)動(dòng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)、村(居)民委員會(huì)等基層工作力量，動(dòng)員社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)、公益慈善組織、志愿服務(wù)組織、公交(出租車)司機(jī)等積極參與，制定常態(tài)化、制度化街面巡查制度，建立覆蓋全面、協(xié)同到位、服務(wù)及時(shí)的救助管理網(wǎng)絡(luò)。要強(qiáng)化街面治安綜合治理，依法依規(guī)處理違反治安管理、城市管理等規(guī)定的行為，有效減少“強(qiáng)行討要”“職業(yè)乞討”等不文明現(xiàn)象。

“‘強(qiáng)行討要’‘職業(yè)乞討’利用人們的愛心和同情心，借此不勞而獲，有違社會(huì)公平公正，助長好吃懶做的不良風(fēng)氣。某些‘強(qiáng)行討要’‘職業(yè)乞討’行為有組織化，擾亂了社會(huì)治安，甚至侵犯了其他公民的合法權(quán)利。《通知》的出臺(tái)對(duì)于遏制此類行為，進(jìn)一步維護(hù)社會(huì)治安、凈化社會(huì)風(fēng)氣、提升市容市貌等，具有積極意義。”郭相宏說。

唐鈞認(rèn)為，要根據(jù)《通知》有關(guān)要求，發(fā)動(dòng)群眾認(rèn)識(shí)到社會(huì)救助的重要性，使“暫時(shí)生活無著可以尋求救助站的幫助”，成為像“有困難找民警”這樣被大眾熟知的求助方式。當(dāng)人們遇到流浪乞討人員時(shí)，主動(dòng)提供幫助，如撥打救助熱線電話，為其尋求來自政府的救助，讓那些真正需要幫助的人得到幫助。“強(qiáng)行討要”“職業(yè)乞討”在有些情況下屬于詐騙行為，應(yīng)當(dāng)不斷減少這種行為，對(duì)此也需要做好宣傳工作，發(fā)動(dòng)群眾舉報(bào)治理，讓群眾及時(shí)甄別這類行為。

《通知》指出，集中開展落戶安置行動(dòng)。各地要集中開展一次長期滯留人員落戶安置行動(dòng)。

“為流浪乞討人員集中落戶安置，可以解決流浪乞討人員的長期生活問題，為他們自食其力、回歸社會(huì)提供較好保障。”郭相宏說，“提供救助是為了使流浪乞討人員獲得基本生活保障，能夠自食其力、回歸社會(huì)，提高生活品質(zhì)，重塑人格尊嚴(yán)，這是社會(huì)救助的根本目的，也是《通知》及專項(xiàng)行動(dòng)所追求的目標(biāo)。”

唐鈞認(rèn)為，在幫助流浪乞討人員返鄉(xiāng)后，后續(xù)救助安置工作也需及時(shí)跟進(jìn)，從根本上施策，讓流浪人員有穩(wěn)定的生活保障，不再繼續(xù)出來流浪乞討。

現(xiàn)有法規(guī)尚需完善

社會(huì)救助立法提速

目前，關(guān)于流浪乞討人員救助管理服務(wù)，法律制度層面還有些地方需要進(jìn)一步完善。

郭相宏認(rèn)為，對(duì)流浪乞討人員的救助管理要實(shí)行城鄉(xiāng)全覆蓋。《管理辦法》的適用范圍主要是城市的流浪乞討人員。雖然從流浪乞討人員分布范圍來看，城市占大多數(shù)，但城市之外也有不少流浪乞討人員。有的農(nóng)村地區(qū)沒有救助機(jī)構(gòu)，當(dāng)?shù)亓骼似蛴懭藛T難以獲得政府提供的救助。《通知》將全國范圍內(nèi)的流浪乞討人員都納入救助范圍，使得城市之外的流浪乞討人員也能夠獲得救助，這是一個(gè)進(jìn)步。

“應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大獲得救助的途徑。根據(jù)《管理辦法》有關(guān)規(guī)定，獲得救助主要是兩條途徑，一是政府有關(guān)部門工作人員的主動(dòng)作為，二是流浪乞討人員向救助站求助。政府有關(guān)部門主要是公安機(jī)關(guān)等部門，《管理辦法》規(guī)定‘公安機(jī)關(guān)和其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)的工作人員在執(zhí)行職務(wù)時(shí)發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員的，應(yīng)當(dāng)告知其向救助站求助’。《通知》要求，‘公安機(jī)關(guān)、城市管理部門和其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)要按照職責(zé)分工履行街面巡查職責(zé)’，加大了民政部門等行政機(jī)關(guān)主動(dòng)作為的力度，有利于更好地保護(hù)流浪乞討人員的合法權(quán)益。”郭相宏說。

唐鈞認(rèn)為，對(duì)于一般的流浪乞討人員而言，《管理辦法》是可以發(fā)揮作用的，但對(duì)于從事“強(qiáng)行討要”“職業(yè)乞討”等行為的人群，要想發(fā)揮《管理辦法》的作用可能有一定難度。當(dāng)政府對(duì)此類人群進(jìn)行救助安置后，他們可能會(huì)再次從事“職業(yè)乞討”行為，因?yàn)樗麄冃枰牟皇峭ǔＲ饬x上的救助安置，而是從事“職業(yè)乞討”行為所獲得的可觀收入。對(duì)于此類人群，還需要進(jìn)一步深入調(diào)查，研究針對(duì)性、操作性較強(qiáng)的應(yīng)對(duì)之策。

郭相宏認(rèn)為，目前，我國還沒有社會(huì)救助法，有關(guān)社會(huì)救助的行政法規(guī)是2003年出臺(tái)的《管理辦法》和2014年出臺(tái)的《社會(huì)救助暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)。《暫行辦法》的救助范圍明顯擴(kuò)大，已經(jīng)不限于流浪乞討人員，主要包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時(shí)救助七種救助措施。但行政法規(guī)的效力低于法律，在一定程度上制約了社會(huì)救助工作的具體實(shí)施。

據(jù)了解，社會(huì)救助法已被列為本屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃的一類立法項(xiàng)目，并明確由全國人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)負(fù)責(zé)聯(lián)系起草工作。

“疫情防控期間，有些外地人因武漢封城而無法回家，有的人流落街頭。依據(jù)現(xiàn)有的《管理辦法》和《暫行辦法》，這些人卻不在救助范圍之列。因而，建議進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)救助范圍，將因突發(fā)公共事件需要救助的情形，列入法定救助范圍之內(nèi)。《通知》的出臺(tái)就和滯留武漢外地流浪人員有一定關(guān)系。”郭相宏說。

郭相宏認(rèn)為，此次專項(xiàng)行動(dòng)將持續(xù)到2021年6月，一年多的時(shí)間應(yīng)該可以積累很多有益經(jīng)驗(yàn)，可以將《通知》和專項(xiàng)行動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步常態(tài)化、法治化。對(duì)包括流浪乞討人員在內(nèi)的社會(huì)弱勢(shì)群體進(jìn)行救助，不能僅靠專項(xiàng)行動(dòng)，而是應(yīng)當(dāng)常態(tài)化、法治化，將各項(xiàng)有利于救助流浪乞討人員及其他社會(huì)弱勢(shì)群體的做法，體現(xiàn)在今后社會(huì)救助立法中，進(jìn)一步提高我國社會(huì)保障水平，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，走出一條依靠法治救助弱勢(shì)群體、改善社會(huì)民生的清晰路徑。