中共中央連發(fā)兩個基層組織工作條例專家解析

激活“神經(jīng)末梢”建強基層黨組織

● 基層黨組織是落實黨的路線方針政策和各項工作任務(wù)的“毛細(xì)血管”。建強黨的組織體系，必須樹立大抓基層的鮮明導(dǎo)向，大力加強基層黨組織建設(shè)

● 黨和國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)的基層黨組織與干部群眾聯(lián)系最直接、接觸最緊密、交流最廣泛，用制度強化兩者的基層黨組織建設(shè)，明確基本定位、工作原則、組織設(shè)置、職責(zé)要求、隊伍建設(shè)等一系列重要內(nèi)容十分必要

● 落實兩個條例，需要將主體責(zé)任層層壓實，要用一個“牛鼻子”去牽引，上級對下級進(jìn)行有效監(jiān)督；需要加大問責(zé)和監(jiān)督力度，把兩個條例的落實狀況納入到巡視，特別是基層的巡查過程中

兩個條例最重要的意義，是促使基層組織進(jìn)一步科學(xué)化、民主化和規(guī)范化，提升基層組織的治理能力，推動國家的基礎(chǔ)治理現(xiàn)代化。同時，為下一階段向縱深推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨奠定組織基礎(chǔ)。

□ 本報記者 　趙 麗

□ 本報實習(xí)生 董錦蒙

“欲筑室者，先治其基”。

2020年伊始，中共中央連發(fā)兩個基層組織工作條例——《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》和《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例(試行)》(以下統(tǒng)稱為兩個條例)。

基層黨組織是整個黨組織的“神經(jīng)末梢”，是落實黨的路線方針政策和各項工作任務(wù)的“毛細(xì)血管”。建強黨的組織體系，必須樹立大抓基層的鮮明導(dǎo)向，加強基層黨組織建設(shè)。

接受《法制日報》記者采訪的專家認(rèn)為，中共中央發(fā)布上述兩個條例，用制度發(fā)聲、立規(guī)，既呼應(yīng)了新的歷史條件下全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的形勢要求，又落實了十九屆四中全會關(guān)于深化黨的建設(shè)制度改革的任務(wù)部署，具有重要的政治意義。

基層腐敗屢見不鮮

嚴(yán)重破壞政治生態(tài)

2019年12月10日，四川省巴中市政府原黨組成員、副市長張尚華被開除黨籍和公職?！斗ㄖ迫請蟆酚浾咦⒁獾?，張尚華曾獲“全國優(yōu)秀縣委書記”稱號。

截至今年1月5日，已有5位“全國優(yōu)秀縣委書記”落馬。除了張尚華，還有陜西省生態(tài)環(huán)境廳原廳長馮振東，青海湖景區(qū)保護(hù)利用管理局原局長董金明，寧夏回族自治區(qū)固原市委原常委、西吉縣委原書記馬志宏，山東泰安市委原常委、宣傳部部長王永征。

在黨的組織結(jié)構(gòu)和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。由縣級官員等組成的黨的基層組織，既是黨的戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，又是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎(chǔ)。

“全國優(yōu)秀縣委書記”是在各自崗位上作出出色業(yè)績、得到群眾認(rèn)可的人，是領(lǐng)導(dǎo)干部中的標(biāo)桿。然而，這些曾經(jīng)守著顯著政績、多種榮譽傍身的“好官”卻觸碰了反腐紅線。

躺在百萬“現(xiàn)金床”上睡覺，并非影視劇中才能見到。天津市濱海新區(qū)寨上街道原工委書記陳玉慧，“摟”錢超3億元，對不義之財又愛又怕，床下鋪著大量現(xiàn)金。其案情通報指出，陳玉慧“六項紀(jì)律”全破，“七個有之”幾乎全占，是天津市濱海新區(qū)建區(qū)以來涉案金額最大的正處級干部。

同樣是在基層，日前被宣判的一名科級干部，廣西壯族自治區(qū)桂林市全州縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局原黨組書記、原局長蔣煒，被指利用職務(wù)便利，受賄877萬元，獲刑10年6個月。

“目前，在基層組織工作中，不論是黨和國家機(jī)關(guān)還是國有企業(yè)的基層組織，仍然存在基層黨組織渙散，包括權(quán)權(quán)勾結(jié)、權(quán)黑勾結(jié)、權(quán)商勾結(jié)，破壞基層政治生態(tài)的現(xiàn)象?！眹倚姓W(xué)院教授竹立家對《法制日報》記者說。

北京大學(xué)廉政研究中心副主任莊德水分析稱，紀(jì)檢監(jiān)察組只是針對局級以上的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行監(jiān)督，對其他的黨領(lǐng)導(dǎo)干部都是由機(jī)關(guān)黨委和機(jī)關(guān)黨委內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)察組織來承擔(dān)職責(zé)。所以，目前特別是黨政部門的國家機(jī)關(guān)基層組織的權(quán)力非常大，要管理所有中層以下的黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部，數(shù)量龐大。這個組織能不能發(fā)揮作用，直接關(guān)系到這些組織內(nèi)部的黨員尤其是絕大部分黨領(lǐng)導(dǎo)干部的履職和盡責(zé)情況。

兩個條例意義深遠(yuǎn)

提高基層治理效能

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視基層黨組織建設(shè)。習(xí)近平總書記圍繞基層黨組織建設(shè)工作發(fā)表了一系列重要論述，作出一系列重要指示。習(xí)近平總書記特別強調(diào)，無論形勢如何變化，依靠基層、建強基層這一條永遠(yuǎn)不能丟。

正如莊德水所言，從國家治理結(jié)構(gòu)看，黨和國家各級機(jī)關(guān)地位重要，肩負(fù)的責(zé)任重大，機(jī)關(guān)黨的建設(shè)具有特殊重要性，對其他領(lǐng)域黨建起著表率和風(fēng)向標(biāo)作用；國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量。

竹立家進(jìn)一步補充說，黨和國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)的基層黨組織與干部群眾聯(lián)系最直接、接觸最緊密、交流最廣泛。用制度強化兩者的基層黨組織建設(shè)，明確基本定位、工作原則、組織設(shè)置、職責(zé)要求、隊伍建設(shè)等一系列重要內(nèi)容，十分必要。兩個條例最重要的意義，是促使基層組織進(jìn)一步科學(xué)化、民主化和規(guī)范化，提升基層組織的治理能力，推動國家的基礎(chǔ)治理現(xiàn)代化。

在竹立家看來，基層組織是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的最重要的組織基礎(chǔ)，可以說“基層穩(wěn)就社會穩(wěn)國家穩(wěn)”，所以強化對基層組織的規(guī)范化、科學(xué)化，民主化建設(shè)，強化基層組織治理效能，對于整個中國社會的未來、社會的穩(wěn)定性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性、持續(xù)性，具有重要意義。

莊德水也分析稱，從全面從嚴(yán)治黨的角度來看，兩個條例主要是從健全全面從嚴(yán)治黨的組織結(jié)構(gòu)體系的角度，為下一階段向縱深推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨奠定組織基礎(chǔ)。

“黨的十八大以來，中央出臺了一系列全面從嚴(yán)治理黨組織建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)制度，其實這些都是從組織結(jié)構(gòu)的角度，來推進(jìn)各個領(lǐng)域和各個層面的全面從嚴(yán)治黨?！鼻f德水說，兩個條例有利于強化國企和黨政部門機(jī)關(guān)組織的建設(shè)，強化機(jī)關(guān)黨組織的作用，健全機(jī)關(guān)黨組織內(nèi)部的運行機(jī)制，以及黨的職能部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門之間組織結(jié)構(gòu)的關(guān)系。

北京科技大學(xué)廉政研究中心主任宋偉分析兩個條例的重要意義，首先是落實十九屆四中全會精神的一個重要舉措，也是從十九屆四中全會開始，推進(jìn)黨和國家制度體系進(jìn)一步完善發(fā)展的有力措施；其次是推動落實全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略性成果的一個重要標(biāo)志，因為黨的十八大以來全面從嚴(yán)治黨取得了顯著的成效，但仍然存在層層遞減的一些問題?！皟蓚€條例分別面向黨和國家機(jī)關(guān)以及國有企業(yè)的基層組織，是全面從嚴(yán)治黨進(jìn)一步向下壓實相關(guān)責(zé)任的重要標(biāo)志?！?/p>

層層壓實主體責(zé)任

加大監(jiān)督問責(zé)力度

加強黨的基層組織建設(shè)，關(guān)鍵在于從嚴(yán)抓好落實。習(xí)近平總書記就曾明確指出，加強黨的基層組織建設(shè)，關(guān)鍵是從嚴(yán)抓好落實。

在宋偉看來，兩個條例的落實分為三個層面：首先，是進(jìn)一步學(xué)習(xí)貫徹的過程，因為這是兩個非常有針對性和精準(zhǔn)性、比其他類似黨內(nèi)法規(guī)更高一個層次的條例；其次，是要發(fā)揮層層壓實的主體責(zé)任，要用一個“牛鼻子”去牽引，上級對下級進(jìn)行有效監(jiān)督；第三，是要加大問責(zé)和監(jiān)督，把上述兩個條例的落實狀況納入到巡視，特別是基層的巡查過程中。

莊德水還提到，在落實執(zhí)行的過程中，如果發(fā)現(xiàn)一些特殊性問題，要及時進(jìn)行反饋和報告，尋求解決方案，“現(xiàn)在很多基層組織在運行過程中發(fā)現(xiàn)，基本制度在制定的時候是沒有考慮到的，或者沒有兼顧到的，有些問題沒有想得很清楚，所以要及時反饋所面臨的問題，以利于政策制定者和相關(guān)的組織部門采取有效措施推動制度落實”。

值得注意的是，《法制日報》記者注意到，此前，中共中央還出臺了《中國共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等黨規(guī)黨紀(jì)，再加上兩個條例，在黨和國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)和農(nóng)村等重點領(lǐng)域的基層黨建工作，黨內(nèi)法規(guī)基本實現(xiàn)了全覆蓋，形成了全面規(guī)范基層黨組織活動的制度組合。

莊德水給出的評價是“已搭建起了全面從嚴(yán)治黨組織建設(shè)的四梁八柱基本框架。兩個條例的發(fā)布也預(yù)示著自上而下，建立起了一套比較完善的組織結(jié)構(gòu)體系，這個組織結(jié)構(gòu)體系的最大作用就是為承載或者為全面從嚴(yán)治黨提供了組織保障”。

“目前，黨出臺的制度條例呈現(xiàn)出非常顯著的特征。一方面，有頂層設(shè)計，比如中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例、巡視工作條例、黨內(nèi)監(jiān)督條例等；另一方面，對于一些具體的工作，又分門別類地出臺了一些針對性的工作條例，比如農(nóng)村基層組織以及上述兩個條例等，這實際上都是黨組織非常重要的一些關(guān)鍵領(lǐng)域?！彼蝹フf，這些既有交叉又各不相同的黨內(nèi)法規(guī)如何形成合力，還是要由黨組織發(fā)揮主導(dǎo)作用，“省一級層面相對來說會好一些，可是到了縣級甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，這種黨組織如何在運行過程中把相關(guān)配套制度貫穿起來，是考驗基層黨組織能力的體現(xiàn)”。

竹立家則認(rèn)為，對于基層組織建設(shè)來說，目前最大的問題是，群眾參與度較低。因此，要動員基層黨員以及基層群眾在組織建設(shè)、運行、治理過程中，真正參與和發(fā)揮作用，同時還要發(fā)揮上一級黨組織的監(jiān)督作用，并運用先進(jìn)的技術(shù)手段，通過網(wǎng)絡(luò)實時監(jiān)督和指導(dǎo)基層組織運行。

強化執(zhí)行狠抓落實

因地制宜優(yōu)化體系

“新則活，舊則板；新則通，舊則滯”。

在基本框架已經(jīng)完善之時，莊德水認(rèn)為下一步要著重實現(xiàn)兩個方面的內(nèi)容：一方面是切實落實執(zhí)行，把制度的效能轉(zhuǎn)化成治理的效能；另一方面要針對一些特別的行業(yè)、領(lǐng)域，進(jìn)一步強化組織結(jié)構(gòu)建設(shè)，有的地方機(jī)關(guān)黨委確實非常薄弱，有的地方確實沒有構(gòu)建相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)體系，因此要因地制宜強化組織結(jié)構(gòu)體系建設(shè)。

2020年不僅是“十三五”收官之年，還是精準(zhǔn)扶貧收官之年、第一個百年目標(biāo)的收官之年。莊德水認(rèn)為，2020年任務(wù)很重，要完成這些任務(wù)，基層組織作用很大，因此這一年的關(guān)鍵不再是出臺多少法律法規(guī)，而是讓法律法規(guī)落到實處，讓這些黨內(nèi)法規(guī)在基層治理過程中發(fā)揮效能。

不過，莊德水判斷，2020年，中共中央下一階段還可能會針對基層組織的作用出臺專門的一些黨內(nèi)法規(guī)，“因為根據(jù)黨內(nèi)監(jiān)督條例，對各個監(jiān)督的主體制定相應(yīng)的規(guī)范，所以我認(rèn)為出臺的黨內(nèi)法規(guī)可以再細(xì)化，落實到每一個黨員的權(quán)利上面。從而發(fā)揮每一個具體的黨員作用，來推動全面從嚴(yán)治黨要求的落實，下一階段可以期待在黨員的具體權(quán)利方面或者權(quán)利行使方面，有一些新的制度修訂和出臺。簡單來說，就是黨員可以行使監(jiān)督權(quán)力，同時給予提供更多的制度保障”。

宋偉也期待，未來是否會出臺一些其他重點領(lǐng)域或重點行業(yè)基層組織建設(shè)的更細(xì)致的工作條例，“關(guān)鍵是這些工作條例在出臺后，如何在基層落地，如何在基層衍生出一些配套的工作機(jī)制”。