公益訴訟在我國(guó)是一項(xiàng)嶄新的制度，其發(fā)展歷史相對(duì)短暫。2012年，我國(guó)在立法上首次確立了公益訴訟制度，而檢察機(jī)關(guān)作為公權(quán)力主體，尤其是作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)提起公益訴訟，到2017年才在民事訴訟法和行政訴訟法上得到確立。

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟意義十分重大：在底線意義上，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的功能主要表現(xiàn)在國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的司法保護(hù)；在中間層次上，使行政權(quán)受到檢察權(quán)、審判權(quán)的監(jiān)督、制約和制衡，從而確保行政機(jī)關(guān)依法行政，構(gòu)建法治政府；在最高層次上，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有助于國(guó)家和社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)，從而有助于國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化，使司法機(jī)關(guān)在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮出越來(lái)越重要的作用。

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的構(gòu)建，既涉及到公益訴訟制度的完善，也涉及到檢察機(jī)關(guān)職能體系的調(diào)整，還涉及到國(guó)家權(quán)力的優(yōu)化配置，它具有訴訟法上的意義，具有行政法等實(shí)體法方面的意義，還具有憲法方面的意義。這是中共中央十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》賦予檢察機(jī)關(guān)的權(quán)限和職能，這也是經(jīng)過(guò)兩年的試點(diǎn)，由立法加以確認(rèn)的權(quán)限和職能。因此，在制度構(gòu)建和實(shí)際操作中，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)當(dāng)具有立體化、多維度的視野和目標(biāo)，而不能僅僅局限于個(gè)案中的公益保護(hù)，也不僅僅意在促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，還要著眼于在國(guó)家和社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的穩(wěn)步提升中不斷完善。

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是提起公益訴訟的“公訴人”。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟與社會(huì)組織以及其他任何主體所提起的公益訴訟具有本質(zhì)的不同。檢察機(jī)關(guān)是憲法所規(guī)定的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在憲法所確定的國(guó)家權(quán)力構(gòu)架中，具有崇高的地位。它提起公益訴訟是履行憲法所賦予的法律監(jiān)督權(quán)。因此，如果在公益訴訟的地位上，將其定性為公益訴訟起訴人、原告人、當(dāng)事人乃至公益訴訟人，就無(wú)法體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提起公益訴訟要實(shí)現(xiàn)的各種制度性目標(biāo)。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中就是公訴人，在民事公益訴訟中是民事公訴人，在行政公益訴訟中是行政公訴人，與刑事訴訟中的刑事公訴人，本質(zhì)上并無(wú)二致，它們?nèi)邩?gòu)成了我國(guó)完整的公訴人制度體系。

注入剛性元素，使檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟這項(xiàng)制度長(zhǎng)出“牙齒”。檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，究其本質(zhì)而言，它已超出了訴訟的含義，而是帶有非訴訟性質(zhì)的司法行政活動(dòng)。應(yīng)當(dāng)從向以職權(quán)主義為基本取向的非訴訟事件處置程序這個(gè)方向去理解，向檢察機(jī)關(guān)和人民法院合力處置公益事件這個(gè)角度去探究其內(nèi)在本質(zhì)和內(nèi)在屬性。否則的話，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟在理論體系的構(gòu)建上就會(huì)陷于被動(dòng)，甚至陷入“誤區(qū)”。訴訟的基本特征是兩造對(duì)抗、法院居中裁判，也就是通常所謂“等腰三角形”的程序構(gòu)造。在這樣的程序構(gòu)成中，檢察機(jī)關(guān)一定會(huì)陷入原告當(dāng)事人一方的傳統(tǒng)定位之中，而這樣一個(gè)定位，無(wú)法體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)的憲法屬性，無(wú)法體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)的本質(zhì)規(guī)定，也無(wú)法體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟和其他主體所提起的公益訴訟之間的本質(zhì)差異，甚至也無(wú)法體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟與通常私益訴訟之間的差異。因此，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)和調(diào)查取證權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫搅⒎ǖ那袑?shí)保障。這就是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的“牙齒”。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度應(yīng)當(dāng)有不同于一般訴訟的剛性因素，要長(zhǎng)出制度的牙齒，以保證公共利益得到充分而真實(shí)的保障。

優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的社會(huì)環(huán)境。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟需要方方面面的配合與支持，尤其要取得社會(huì)中廣大人民群眾的理解和協(xié)助，來(lái)優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的環(huán)境。具體包括這樣幾項(xiàng)內(nèi)容：一是要取得地方各級(jí)黨委的指導(dǎo)與保障。二是要取得地方各級(jí)政府的認(rèn)同與配合。三是要取得人民法院的協(xié)同與支持。檢法協(xié)同的關(guān)鍵在于形成檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的性質(zhì)共識(shí)。四是要?jiǎng)訂T廣大人民群眾在公益訴訟中的積極性和能動(dòng)性。通過(guò)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，拉近公益訴訟與人民群眾之間的距離，通過(guò)公益訴訟，廣泛發(fā)揮人民群眾在公益訴訟中的參與作用，具體包括公益損害的信息提供作用、公益舉證的證人作用、公益訴訟的監(jiān)督作用、公益案件的宣傳作用、公益執(zhí)行的協(xié)作作用等。在試點(diǎn)中，有的檢察機(jī)關(guān)建立了公益訴訟舉報(bào)中心，有的地方設(shè)立了公益保護(hù)巡察員，讓人民群眾很便利地提供公益受損的案件線索，取得了很好的效果，這一效果需要放大，使公益訴訟廣泛存在于人民群眾生活中。

（作者系全國(guó)政協(xié)委員，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授）