作為世界上最古老的學(xué)府之一，座落于湖南長沙岳麓山下的岳麓書院，如今具有三重身份：教學(xué)意義上的湖南大學(xué)內(nèi)設(shè)機構(gòu)、文物意義上的全國重點文物保護單位、旅游意義上的國家5A級旅游景區(qū)。

自2018年12月以來，岳麓書院50元門票收費因為一名法學(xué)教授的質(zhì)疑，引發(fā)了一系列的關(guān)注：由高等教育機構(gòu)（湖南大學(xué)）收取5A景區(qū)門票是否合適？門票收入去了何處？“書香”有無被“銅臭”污染？

作為法學(xué)教授，倪洪濤認為還應(yīng)當關(guān)注：政府機構(gòu)的一紙收費批文，是否就證明了湖南大學(xué)收費的合法性？他和律師張丕穆隨后起訴了批準岳麓書院收門票的湖南省發(fā)改委。2月22日上午，長沙市天心區(qū)人民法院開庭審理了該行政許可案。

2月22日，岳麓書院門票案在長沙天心區(qū)法院開庭。  澎湃新聞記者 譚君 圖

澎湃新聞從庭審現(xiàn)場獲悉，庭審持續(xù)了三個多小時。被告認為，他們并非“許可”岳麓書院收取50元門票，只是為其制定了50元“天花板”價格的門票規(guī)定，岳麓書院完全可以以更優(yōu)惠的價格銷售門票。

湖南大學(xué)作為第三人參加訴訟，并稱，他們是嚴格執(zhí)行發(fā)改委的文件，只收50元的門票。

中國憲法學(xué)研究會副會長、武漢大學(xué)法學(xué)院教授秦前紅對澎湃新聞表示，該案的一個重要意義是，切實影響到老百姓“錢袋子”的政府定價行為，能否以及如何納入現(xiàn)有行政訴訟框架，接受司法審查。該案的判決結(jié)果，將具有一定的示范價值。

“師生對抗”，發(fā)改委主要負責(zé)人均未出庭

作為湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，倪洪濤教了十幾年法律，沒想到跟自己的學(xué)生坐在了原、被告席上。不過，一開庭，倪洪濤便對學(xué)生代表湖南省發(fā)改委的出庭資格提出了質(zhì)疑。

湖南省發(fā)改委出庭應(yīng)訴的是其法規(guī)處和價格處兩名工作人員。其中一名工作人員表示，“我委主要負責(zé)同志有公務(wù)活動。”另一名工作人員坦言，“原告質(zhì)疑我的身份，其實我可以向法庭說明，原告倪洪濤老師是我本科時的班主任，我是他的學(xué)生，我們認識十多年了。”

倪洪濤認為，50元岳麓書院參觀門票的合法性存疑。  澎湃新聞記者 譚君 圖

倪洪濤與張丕穆兩原告則認為，“根據(jù)規(guī)定，行政機關(guān)負責(zé)人不能出庭的應(yīng)當說明理由，拒絕不說明的，人民法院可以向監(jiān)察機關(guān)、上一級行政機關(guān)提出司法建議。”

審判長表示，“行政機關(guān)負責(zé)人不出庭并不能阻止案件審理，相關(guān)司法建議待合議庭庭后酌情考慮。”庭審隨后進入實體審判。

據(jù)起訴狀，原告于2018年12月12日購買了一張岳麓書院參觀券，花費50元，券面蓋有湖南省稅務(wù)局發(fā)票監(jiān)制章和湖南大學(xué)岳麓書院文物管理處的發(fā)票專用章，收款單位為湖南大學(xué)岳麓書院文物管理處。

經(jīng)查，許可岳麓書院收取50元/人次門票的文件，是湖南省發(fā)改委2012年作出的湘價函（2012）77號文（以下簡稱77號文），該許可期限至2015年底止。期限屆滿前，岳麓書院向湖南省發(fā)改委報送了申請繼續(xù)執(zhí)行上述文件的報告。2015年12月28日，湖南省發(fā)改委作出了湘發(fā)改價服（2015）1109號《關(guān)于岳麓書院和中國書院博物館門票價格的批復(fù)》（以下簡稱1109號文），決定將許可期限延至2018年底。

原告認為，發(fā)改委作出1109號文時并沒有按照《湖南省服務(wù)價格管理條例》和國家《價格法》相關(guān)規(guī)定，開展價格、成本調(diào)查和是否有必要延續(xù)許可舉行聽證，涉嫌違法，侵害了購票參觀岳麓書院市民的合法利益。而被許可人岳麓書院在獲得1109號批復(fù)后，交由另一單位湖南大學(xué)岳麓書院文物管理處向游客收取門票費，涉嫌違反《行政許可法》相關(guān)規(guī)定。

據(jù)此，原告訴請法院確認被告湖南省發(fā)改委作出的1109號文無效，要求湖南省發(fā)改委賠償其經(jīng)濟損失50元。

庭審中，原告還提出，1109號實際是77號文的延續(xù)，而證據(jù)顯示，2012年77號文將岳麓書院門票從30元一次性提高到50元，漲幅達66.67%，并未舉行聽證，違反程序，漲幅過高，違反了國家相關(guān)文件精神。

案涉1109號文件  澎湃新聞記者 譚君 圖

“批復(fù)”是行政許可嗎？

被告的首輪答辯，直接引出了本案庭審焦點：湖南省發(fā)改委作出的1109號文的法律性質(zhì)——是政府定價行為，還是行政許可行為。

秦前紅告訴澎湃新聞，行政許可行為是《行政訴訟法》明確規(guī)定的受案范圍，而政府定價行為，并沒有被明確列為是可訴的或者不可訴的行政行為。對于原告來講，有面臨被法院駁回起訴的風(fēng)險。

湖南省發(fā)改委辯稱，該委作出的1109號文作為一個行政行為，不是行政許可行為，而是政府定價行為。“我委作出的定價行為，是依職權(quán)啟動、依法制定或者調(diào)整實行政府指導(dǎo)價、政府定價的商品和服務(wù)價格水平的行為，屬于價格宏觀調(diào)控政策范疇。”

庭審中，被告多次重復(fù)這幾個關(guān)鍵詞，50元門票是“政府指導(dǎo)價”、“價格宏觀調(diào)控”。被告還強調(diào)，1109號批文，雖然此前有湖南大學(xué)的申請報告，但是，湖南省發(fā)改委是“依職權(quán)”按照《政府定價目錄》規(guī)定的范圍對其定價。“雖然我們批復(fù)岳麓書院門票價50元，但其完全可以更優(yōu)惠的價格銷售門票”。

所以，他們認為1109號批文是政府定價行為，不屬于行政許可范疇。這種政府定價行為，是一種非行政許可審批權(quán)，是有別于行政許可權(quán)的“其他行政權(quán)力”。

庭審中，原告認為被告作出的1109號文是行政許可行為。理由是，2014年4月14日《國務(wù)院關(guān)于清理國務(wù)院部門非行政許可審批事項的通知》（國發(fā)〔2014〕16號）規(guī)定，將面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項取消或依法調(diào)整為行政許可，將面向地方政府等方面的非行政許可審批事項取消或調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項，不再保留“非行政許可審批”這一審批類別。

2015年5月10日《國務(wù)院關(guān)于取消非行政許可審批事項的決定》（國發(fā)〔2015〕27號）進一步規(guī)定：今后不再保留“非行政許可審批”這一審批類別。各地區(qū)、各有關(guān)部門要認真做好取消事項的落實工作，加強事中事后監(jiān)管，防止出現(xiàn)管理真空，且不得以任何形式變相審批。

“據(jù)此，自國發(fā)〔2015〕27號文件始，除了行政機關(guān)內(nèi)部審批外，含價格許可在內(nèi)的所有外部審批行為均已是行政許可行為，即受《行政許可法》的規(guī)范與調(diào)整。1109號文的作出時間是2015年12月28日，該文件申請人為湖南大學(xué)岳麓書院，其與湖南省發(fā)展和改革委員會并非隸屬關(guān)系，排除了內(nèi)部行政行為，即為對外的行政許可行為。”原告張丕穆說，“如果岳麓書院沒有得到被告的允許，就不能向游客收取50元門票。顯然，被告的價格行為就是一個行政許可。”

法庭辯論中，原告問：“如果不是行政許可，1109號文以‘批復(fù)’作出的依據(jù)是什么？”被告答：“用‘批復(fù)’二字，只是行文慣例，并不代表文件的性質(zhì)是許可或者審批。客觀上，1109號文就是一個政府定價，而非行政許可。”

2月22日，岳麓書院門票案在長沙天心開庭，圖為庭審現(xiàn)場。  文天驕 圖

定價批文能否被起訴

答辯中，被告還提出，1109號文不但不是行政許可行為，原告不能根據(jù)《行政許可法》來審查其合法性，而且，1109號文根本上不是一個具體行政行為，而是抽象行政行為，屬于規(guī)范性文件。

根據(jù)《行政訴訟法》，如果1109號文被認定為規(guī)范性文件，這就意味著原告與被告之間必須發(fā)生行政相對關(guān)系，才能起訴被告。被告認為，原告購買岳麓書院景區(qū)門票的行為，只是與岳麓書院發(fā)生民事關(guān)系，不能認定為與被告發(fā)生行政法律關(guān)系，被告沒有對原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，因而不屬于行政訴訟的受案范圍。

《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》中，規(guī)范性文件是指除政府規(guī)章外，行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織制定的，涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)，在一定時期內(nèi)反復(fù)適用，具有普遍約束力的行政公文。

被告認為，“1109號文表面上看是特定時間內(nèi)對景區(qū)提出了禁止性要求，景區(qū)不得超過50元出售門票，深層次看是向不特定消費者發(fā)出通告，如果景區(qū)超過政府制定的‘天花板’價格收取門票，消費者可以據(jù)此向旅游、價格、市場監(jiān)管等部門尋求救濟，該批復(fù)是可以反復(fù)適用、具有普遍約束力的規(guī)范性文件，屬于抽象行政行為。”

當庭被告還提交了一份證據(jù)：湖南省司法廳發(fā)給湖南省發(fā)改委，確認單個項目價格批復(fù)文件屬于規(guī)范性文件。

原告反駁，“作為一個批文，1109號對象特定，批復(fù)給岳麓書院；批復(fù)事項特定，即許可其對外收取門票；行為時間特定，三年期間內(nèi)有效；具有直接的執(zhí)行力，即其可對外收費，這是典型的具體行政行為。對于申請者岳麓書院而言，1109號文就是一個收費許可行為，是具體行政行為；怎么對于消費者而言，又變成了抽象行政行為？抽象行政行為作為一個學(xué)術(shù)概念，與具體行政行為相對。同一個行政行為，只有一種性質(zhì)，不可能既是抽象的，又是具體的。”

原告也提交了一個司法判例，（2001）京高行終字第39號，喬占祥訴鐵道部票價上浮案，法院認定鐵道部對鐵路旅客票價實行政府指導(dǎo)價，所作的是具體行政行為，旅客與該行為有法律上的利害關(guān)系。這說明，政府定價是一種具體行政行為。

《行政訴訟法》第25條規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。“我們作為岳麓書院的游客，無疑是消費者，被告許可岳麓書院向游客收取門票費，該許可行為對岳麓書院和游客均有行政法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，我們屬于《行政訴訟法》第25條中的‘利害關(guān)系’人。”原告說，“道理很明顯，你批復(fù)對方收50元門票的行政行為，實實在在影響到了我的錢袋子，為何我不能告你呢？”

湖南大學(xué)是否有權(quán)收取5A景區(qū)門票

作為中國古代著名的四大書院之一，1979年，湖南省政府委托湖南大學(xué)對岳麓書院進行修復(fù)管理。

庭審中，原被告及第三方都認可，現(xiàn)在的岳麓書院具有三重身份，即教學(xué)意義上的湖南大學(xué)內(nèi)設(shè)機構(gòu)、文物意義上的全國重點文物保護單位、旅游意義上的國家5A級旅游景區(qū)。

在法庭上，作為工作生活在湖南大學(xué)隔壁的湖南師范大學(xué)職工，倪洪濤問第三人湖南大學(xué)：岳麓書院對湖大學(xué)生免費，而對師大學(xué)生不免費，其法律依據(jù)是什么？第三人答：“不需要法律依據(jù)。我從家里的客廳到臥室去要收費嗎？岳麓書院是湖大的二級學(xué)院，我們當然可以宣布湖大學(xué)生免費。”

然而，當被問到被告是根據(jù)岳麓書院的何種身份來批準定價時，被告答，“根據(jù)其5A級景區(qū)身份作出定價”。

《旅游法》第43條規(guī)定，利用公共資源建設(shè)的景區(qū)門票以及景區(qū)內(nèi)的游覽場所、交通工具等另行收費項目，實行政府定價或者政府指導(dǎo)價，嚴格控制價格上漲。

原告指出，被告將岳麓書院的門票定位為經(jīng)營性收費，將面臨一個湖南大學(xué)沒有收費資格的法律問題。因為國務(wù)院和湖南省的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)的門票由風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)負責(zé)出售，湖南大學(xué)這一教育機構(gòu)無權(quán)出售門票。因為湖南大學(xué)僅僅是文物保護意義上的岳麓書院管理者，而非獲得租賃經(jīng)營或特許經(jīng)營權(quán)的合法市場主體。

據(jù)此，原告認為，被告1109號文批復(fù)湖南大學(xué)收取門票的行為嚴重違法。

“我們并不否認湖南大學(xué)有收門票的權(quán)力。比如，湖南大學(xué)基于保護岳麓書院這個文物的需要，可以依照相關(guān)規(guī)定，在提供特定公共服務(wù)過程中，向特定對象收取費用。但是根據(jù)《行政事業(yè)管理辦法》，其收費不但應(yīng)當獲得價格部門批準，還應(yīng)當經(jīng)過省級財政部門批準。”原告倪洪濤說。

“大學(xué)能否作為旅游經(jīng)營者經(jīng)營旅游業(yè)？岳麓書院作為國有財產(chǎn)，其門票收入是政府收入還是湖南大學(xué)的收入？在國有財產(chǎn)利用過程中，是否存在國有資產(chǎn)流失的問題？”倪洪濤表示，這一問題值得重視。

法庭上，原告還提出，1109號文件存在適用法律錯誤，適用了已廢止的法律；將不是5A景區(qū)的中國書院博物館與岳麓書院捆綁收費，減損游客權(quán)利；文件制定未依法進行價格、成本調(diào)查等情況，“總之，這些情況屬于重大明顯違法，依法請求法院認定1109號文無效。”

政府定價能否接受司法審查

庭審接近尾聲，被告發(fā)言說，“1109號文已經(jīng)實施三年，從沒有人提出過問題，如果有問題，難道之前的游客都不正常，只有二位原告是對的嗎？”

被告表示，“我們希望原告與行政機關(guān)不是對立的，相關(guān)情況可以直接跟我們溝通，而不是發(fā)起這場訴訟，浪費行政資源、司法資源、媒體資源。這些資源用在行政機關(guān)為人民服務(wù)上，可以作出更多成果。”

針對原告再次提及的行政機關(guān)負責(zé)人沒有出庭應(yīng)訴，被告還補充道，“我們發(fā)改委很多工作是很重要的，盡管原告認為該案社會關(guān)注度高，但領(lǐng)導(dǎo)有更重要的事情要做。”

第三人湖南大學(xué)則發(fā)言：同意被告湖南省發(fā)改委的觀點，湖大嚴格執(zhí)行發(fā)改委的批文，只收取50元的岳麓書院門票。

庭審持續(xù)三個多小時后，審判長宣布，由于行政訴訟不適用調(diào)解，法庭將擇期宣判。

澎湃新聞此前報道，2018年12月，倪洪濤在網(wǎng)上實名發(fā)文質(zhì)疑岳麓書院收費缺乏合法性和必要性，持續(xù)引發(fā)關(guān)注。北京大學(xué)教授姜明安、武漢大學(xué)教授秦前紅等行政法學(xué)權(quán)威也關(guān)注研討該案。

“岳麓書院屬于公共性的文化資源，一般應(yīng)對社會免費開放。但基于某種必要性進行收費時，就需要對收費的合法性、合理性進行審查。目前來看，岳麓書院收費的最大問題是收費主體、收費額度、收費適用方式上存在一定問題，可能損害到消費者正當權(quán)益。”秦前紅告訴澎湃新聞。

1月29日《湖南日報》旗下公眾號“湘伴”報道，湖南省發(fā)改委主任胡偉林在接受采訪時稱，“為了讓人民群眾有更多獲得感，當前，發(fā)改部門正在研究大幅降低湖南省景區(qū)門票價格，向周邊省份學(xué)習(xí)看齊對標。1月30日，湖南省發(fā)改委在長沙舉行降低岳麓書院（含中國書院博物館陳列館）門票價格聽證會，征求社會各界及有關(guān)方面的意見。這是湖南省實施《價格法》20年來，第一次召開降低價格的聽證會。根據(jù)聽證方案，擬將其普通門票價格從每人次50元降低為每人次40元，降價幅度20%。

2月22日庭審后，倪洪濤對澎湃新聞?wù)f，“與勝敗結(jié)果相比，我更希望通過該案的審理，厘清發(fā)改委政府定價行為的法律性質(zhì)。被告認為他們批復(fù)行為屬于‘非行政許可審批’，這是一種偷換概念的‘脫法’行為。因為‘非行政許可審批’不受《行政許可法》規(guī)制，歸入這類行為意味著政府的這類權(quán)力不被司法審查。我們認為，政府定價行為應(yīng)當接受司法審查。相信法院能解決好法治建設(shè)進程中的這一技術(shù)細節(jié)問題。”

秦前紅認為，該案之所以引發(fā)廣泛關(guān)注，其中的一個重要意義是，切實影響到老百姓“錢袋子”的政府定價行為，能否以及如何納入現(xiàn)有行政訴訟框架，接受司法審查的問題。值得重視的是，該案中所呈現(xiàn)的爭議焦點，已走上司法訴訟的軌道，其最終的判決結(jié)果，將具有一定的示范價值。