作者:中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心研究員 蔡昉

提要:就業(yè)是民生之基,更是社會(huì)的穩(wěn)定器。中央提出“做好穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期工作”要求,并把穩(wěn)就業(yè)作為“六穩(wěn)”之首,這標(biāo)志著我們開(kāi)啟了“積極就業(yè)政策3.0”的時(shí)代,也意味著按照?qǐng)?jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想,宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)更加強(qiáng)調(diào)“保就業(yè)、穩(wěn)民生”。當(dāng)前,中國(guó)經(jīng)濟(jì)處在充分就業(yè)的增長(zhǎng)區(qū)間,不宜對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)采取大水漫灌式的強(qiáng)刺激措施,要繼續(xù)深化經(jīng)濟(jì)體制改革,織緊社會(huì)保障網(wǎng),實(shí)施升級(jí)版的積極就業(yè)政策,從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與擴(kuò)大就業(yè)良性互動(dòng)。

面對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中有進(jìn)、穩(wěn)中有變、變中有憂的局面,中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求,要全面正確把握宏觀政策、結(jié)構(gòu)性政策、社會(huì)政策取向,確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間。中央提出“穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期”,是當(dāng)前我們做好經(jīng)濟(jì)工作、保障穩(wěn)定的重要方面和主要內(nèi)容?！傲€(wěn)”的順序安排與時(shí)俱進(jìn),具有深刻的政策含義。總體而言,“六穩(wěn)”中雖然沒(méi)有“穩(wěn)增長(zhǎng)”的直接表述,但是,在穩(wěn)就業(yè)這個(gè)民生底線和穩(wěn)金融這個(gè)防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線之后,其余“四穩(wěn)”都是穩(wěn)增長(zhǎng)的內(nèi)容。因此,把就業(yè)放在“六穩(wěn)”之首,意味著按照?qǐng)?jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想,宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)更加強(qiáng)調(diào)“保就業(yè)、穩(wěn)民生”。

積極就業(yè)政策3.0

通過(guò)對(duì)積極就業(yè)政策在政策工具箱中位置的調(diào)整,即把實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的目標(biāo)以及勞動(dòng)力市場(chǎng)各類(lèi)信號(hào)納入宏觀經(jīng)濟(jì)政策抉擇中予以考量,積極就業(yè)政策才可能真正落實(shí),宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)才更加清晰且可操作

至少在20世紀(jì)90年代中期以前,我國(guó)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移配置的市場(chǎng)化程度較低,宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控目標(biāo)中沒(méi)有明確的就業(yè)要求。自經(jīng)歷了20世紀(jì)后期就業(yè)沖擊和勞動(dòng)力市場(chǎng)改革后,中央于21世紀(jì)初確立了積極就業(yè)政策,黨的十六大報(bào)告提出實(shí)行促進(jìn)就業(yè)的長(zhǎng)期戰(zhàn)略和政策,將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加就業(yè)、穩(wěn)定物價(jià)和保持國(guó)際收支平衡列為宏觀調(diào)控主要目標(biāo)。此為“積極就業(yè)政策1.0”。2008年前后,為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī),我們提出更加積極的就業(yè)政策,黨的十八大提出實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和更加積極的就業(yè)政策,政策內(nèi)容更加充實(shí)。此為“積極就業(yè)政策2.0”。

為了從理念上更能強(qiáng)調(diào)保障民生的重要性以及解決好就業(yè)問(wèn)題在其中的突出位置,在中央文件以及各種重要政策表述中,一直都是把確立和實(shí)現(xiàn)就業(yè)目標(biāo)作為一項(xiàng)民生保障的要求,歸入社會(huì)政策的范疇。如果說(shuō)在政策表達(dá)中這樣處理有利于提高就業(yè)政策優(yōu)先地位的話,在政策實(shí)施層面未能把就業(yè)政策納入宏觀經(jīng)濟(jì)政策體系中,則會(huì)導(dǎo)致穩(wěn)定就業(yè)的要求在政策工具箱中的位置不恰當(dāng),也就造成穩(wěn)定就業(yè)的措施難以同貨幣政策和財(cái)政政策等宏觀經(jīng)濟(jì)政策有效銜接,就業(yè)目標(biāo)的優(yōu)先序也容易在政策實(shí)施中被忽略。

以2018年7月31日中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議提出“做好穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期工作”要求,并把穩(wěn)就業(yè)作為“六穩(wěn)”之首為標(biāo)志,開(kāi)啟了“積極就業(yè)政策3.0”的時(shí)代。這樣,通過(guò)對(duì)積極就業(yè)政策在政策工具箱中位置的調(diào)整,即把實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的目標(biāo)以及勞動(dòng)力市場(chǎng)各類(lèi)信號(hào)納入宏觀經(jīng)濟(jì)政策抉擇中予以考量、決策和執(zhí)行,積極就業(yè)政策才可能真正落實(shí),宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)和底線才更加清晰且可操作,民生得到更好的保障。

認(rèn)識(shí)就業(yè)指標(biāo)及現(xiàn)狀

通過(guò)對(duì)相關(guān)指標(biāo)的分析,可以看到,目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可以滿足充分就業(yè)的要求,因而仍然處于合理區(qū)間,無(wú)需急于出臺(tái)強(qiáng)刺激性的宏觀經(jīng)濟(jì)政策措施

最重要的勞動(dòng)力市場(chǎng)指標(biāo)是失業(yè)率。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)統(tǒng)計(jì)發(fā)布城鎮(zhèn)登記失業(yè)率數(shù)據(jù),但是,該數(shù)字長(zhǎng)期穩(wěn)定在4%左右,變動(dòng)幅度極其微小,也意味著其對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)變化不敏感。由此我們可以將其視為不受周期性因素影響的自然失業(yè)率,即結(jié)構(gòu)性失業(yè)率和摩擦性失業(yè)率之和。至于國(guó)際勞工組織建議的城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率,在20世紀(jì)90年代末和21世紀(jì)初經(jīng)歷過(guò)大幅攀升之后逐漸得到改善,自2008年之后穩(wěn)定在5%上下的水平。

在積極就業(yè)政策1.0版和2.0版的執(zhí)行中,之所以對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)沖擊作出及時(shí)反應(yīng)的政策手段,始終未能在宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具箱中得到充分體現(xiàn),一個(gè)關(guān)鍵的制約就是失業(yè)率等勞動(dòng)力市場(chǎng)信息不健全,有時(shí)還難以解釋。通過(guò)準(zhǔn)確理解城鎮(zhèn)登記失業(yè)率與城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率,并通過(guò)這兩個(gè)指標(biāo)及其關(guān)系認(rèn)識(shí)當(dāng)前中國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)狀況,我們可以看到,第一,中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)已經(jīng)具備了典型的指引性指標(biāo),以及據(jù)此作出反應(yīng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)行為,都為宏觀經(jīng)濟(jì)政策決策創(chuàng)造了條件。第二,迄今為止中國(guó)經(jīng)濟(jì)處于充分就業(yè)狀態(tài),尚無(wú)需出臺(tái)大水漫灌式的刺激性宏觀經(jīng)濟(jì)政策措施。

在具有勞動(dòng)力剩余特征的二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期,我國(guó)城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)遭遇的最大的也是最后一次沖擊,始于20世紀(jì)90年代中期,其影響延續(xù)此后大約10年。在21世紀(jì)第一個(gè)10年中,隨著勞動(dòng)力供求關(guān)系發(fā)生了根本性逆轉(zhuǎn),二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征逐漸式微,中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了全新的發(fā)展階段。在2008年前后,一系列經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)和勞動(dòng)力市場(chǎng)指標(biāo)如失業(yè)率等,不僅發(fā)生了數(shù)量上的變化,也發(fā)生了性質(zhì)上的變化。

直接觀察和計(jì)量估計(jì)都表明,至少在2008年之前,4%左右的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率總體處在自然失業(yè)率水平上,因而,較高的調(diào)查失業(yè)率與相當(dāng)于登記失業(yè)率水平的自然失業(yè)率之間的差,則是對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)更為敏感的周期性失業(yè)率。并且,由于農(nóng)民工不能享受城市的失業(yè)保險(xiǎn),一方面無(wú)力承受在城鎮(zhèn)處于失業(yè)狀態(tài),另一方面可以依托承包地(農(nóng)業(yè))這個(gè)剩余勞動(dòng)力蓄水池,由此,他們一旦離開(kāi)工作崗位通常會(huì)返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng),所以他們的勞動(dòng)力市場(chǎng)狀況既不影響自然失業(yè)率,也不影響周期性失業(yè)率。而當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口的就業(yè)常常受到政策保護(hù),積極就業(yè)政策也取得了較好效果,所以,除了就業(yè)沖擊最嚴(yán)重的2000年前后,周期性失業(yè)率并不敏感。

然而,如今情況發(fā)生了變化。由于農(nóng)業(yè)中勞動(dòng)力長(zhǎng)期短缺,近年來(lái)農(nóng)業(yè)機(jī)械替代勞動(dòng)力的進(jìn)程非?？?農(nóng)業(yè)在一定程度上已經(jīng)不再承擔(dān)剩余勞動(dòng)力蓄水池的功能;而且,新一代農(nóng)民工大多沒(méi)有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn),也沒(méi)有務(wù)農(nóng)預(yù)期和意愿,同時(shí),現(xiàn)在農(nóng)村家庭的收入狀況也使他們能夠承受短期不就業(yè),因此,即便遭遇城鎮(zhèn)就業(yè)困難,他們中很多人也不會(huì)返鄉(xiāng)。同時(shí),由于持續(xù)處于勞動(dòng)力短缺狀態(tài),就業(yè)市場(chǎng)強(qiáng)勁,農(nóng)民工工資提高也傾向于提高自然失業(yè)率。這樣,農(nóng)民工的勞動(dòng)力市場(chǎng)狀況已經(jīng)開(kāi)始影響自然失業(yè)率以及周期性失業(yè)率。此外,更多的城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口處于靈活就業(yè)狀態(tài),遭遇自然失業(yè)和周期性失業(yè)的概率都增大了。

由于2008年以來(lái)調(diào)查失業(yè)率即保持在5%左右,按照自然失業(yè)率的定義(即不直接受宏觀經(jīng)濟(jì)周期性影響而相對(duì)穩(wěn)定的失業(yè)率),如今我們可以把5%的失業(yè)率水平看作是自然失業(yè)率。以此為基準(zhǔn),目前的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可以滿足充分就業(yè)的要求,因而仍然處于合理區(qū)間,無(wú)需急于出臺(tái)強(qiáng)刺激性的宏觀經(jīng)濟(jì)政策措施。如果一旦經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度低于潛在增長(zhǎng)率,則會(huì)發(fā)生周期性失業(yè)現(xiàn)象,即調(diào)查失業(yè)率顯著高于5%。那時(shí),便是使出刺激性宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具的時(shí)機(jī)了。

就業(yè)優(yōu)先的政策協(xié)調(diào)

充實(shí)和調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具箱,既是一項(xiàng)需要置于重要優(yōu)先序的任務(wù),也是一項(xiàng)艱巨的改革任務(wù),要立足深化經(jīng)濟(jì)體制改革、織緊社會(huì)保障網(wǎng)、實(shí)施升級(jí)版的積極就業(yè)政策等方面,予以積極推進(jìn)

雖然近年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨較大下行壓力,但是,迄今為止中國(guó)GDP增長(zhǎng)率與潛在增長(zhǎng)能力是相適應(yīng)的。對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)狀況的觀察,也顯示中國(guó)經(jīng)濟(jì)處在充分就業(yè)的增長(zhǎng)區(qū)間。這意味著,目前不宜對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)采取大水漫灌式的強(qiáng)刺激措施。與此同時(shí),中國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,還面臨著國(guó)際國(guó)內(nèi)復(fù)雜局面造成的不確定性。一方面,面對(duì)著可能發(fā)生的外部需求側(cè)沖擊,另一方面,供給側(cè)潛在增長(zhǎng)率仍有巨大的提高潛力。因此,充實(shí)和調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具箱,在當(dāng)前是一項(xiàng)需要置于重要優(yōu)先序的任務(wù),惟此才能未雨綢繆,做好充分的政策儲(chǔ)備和應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。充實(shí)和調(diào)整政策工具箱,本身也是一項(xiàng)艱巨的改革任務(wù),應(yīng)該立足于達(dá)到以下目標(biāo),予以積極推進(jìn)。

首先,圍繞能夠改善生產(chǎn)要素供給和配置從而提高潛在增長(zhǎng)率的方面,繼續(xù)深化經(jīng)濟(jì)體制改革,特別是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。至于諸多在供給側(cè)和需求側(cè)都具有促進(jìn)和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效果的改革領(lǐng)域,因其能夠創(chuàng)造真金白銀和立竿見(jiàn)影的改革紅利,應(yīng)該在改革時(shí)間表上得到優(yōu)先安排,以緊迫的節(jié)奏加快推進(jìn)。比如,加快戶(hù)籍制度改革,推進(jìn)農(nóng)民工市民化,既有助于穩(wěn)定勞動(dòng)力供給和提高資源配置效率,又能夠擴(kuò)大消費(fèi)需求和平衡需求結(jié)構(gòu)。又如,圍繞減稅降費(fèi)進(jìn)行改革,既能減輕企業(yè)負(fù)擔(dān),又有助于改善經(jīng)營(yíng)環(huán)境、提振投資者和經(jīng)營(yíng)者信心。從這個(gè)出發(fā)點(diǎn)看,提高納稅的便利性也應(yīng)該是減稅降費(fèi)改革的一個(gè)重要內(nèi)容,符合深入推進(jìn)“放管服”改革的方向,可以取得改善營(yíng)商環(huán)境的效果。

其次,堅(jiān)持民生導(dǎo)向,推進(jìn)收入分配制度改革,織緊社會(huì)保障網(wǎng),實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策托底。這既可以為推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革保駕護(hù)航,也是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力的未雨綢繆之舉。黨的十八大以來(lái),我國(guó)在民生領(lǐng)域取得了新的更大的進(jìn)展。但是,這個(gè)領(lǐng)域仍然存在諸多短板需要加快補(bǔ)齊,最緊迫的莫過(guò)于加大政策實(shí)施力度,縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、戶(hù)籍身份之間和就業(yè)性質(zhì)之間的基本公共服務(wù)差異。而且,在資源有限的條件下,以基本公共服務(wù)均等化為突破口提高社會(huì)政策托底水平,可以取得綱舉目張的效果。

最后,實(shí)施升級(jí)版的積極就業(yè)政策,完善勞動(dòng)力市場(chǎng)指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)、采集和分析,為宏觀經(jīng)濟(jì)政策取向提供更加可靠的依據(jù)。應(yīng)把積極就業(yè)政策納入宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具箱,把失業(yè)率穩(wěn)定在自然失業(yè)水平上,守住充分就業(yè)這個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度底線。政策工具箱中社會(huì)政策托底措施充實(shí)有效,也是守住民生底線的關(guān)鍵。同時(shí),實(shí)施積極就業(yè)政策3.0,還有更加積極進(jìn)取的任務(wù)。把實(shí)際失業(yè)率穩(wěn)定在自然失業(yè)水平上,固然滿足了充分就業(yè)的目標(biāo),但是,自然失業(yè)率也不是一成不變的。通過(guò)改善技能培訓(xùn)和職介服務(wù)效率、擴(kuò)大公共就業(yè)服務(wù)覆蓋面,可以顯著提高勞動(dòng)力市場(chǎng)的匹配水平,降低自然失業(yè)率本身。