國家公園不僅是一種國際通行的自然資源保護(hù)方式，也將帶來自然資源保護(hù)理念、配置模式和管理體制的全面革新

國家公園是政府供給的新型公共產(chǎn)品，是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手和亮麗名片。黨的十九大報告明確提出，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。隨著《生態(tài)文明體制改革總體方案》《建立國家公園體制總體方案》等相關(guān)文件的相繼出臺，我國已基本完成國家公園體制改革的頂層設(shè)計，步入實(shí)質(zhì)性實(shí)施階段。

國家公園作為一類特殊的自然保護(hù)地，本質(zhì)特征在于其鮮明的“國家”屬性，公有、公管、公益、公享是題中之義，國家主導(dǎo)、公益優(yōu)先和保護(hù)為主是目標(biāo)訴求。這就決定國家公園不僅是一種國際通行的自然資源保護(hù)方式，也將帶來自然資源保護(hù)理念、配置模式和管理體制的全面革新。實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，就必須通過專門立法系統(tǒng)規(guī)定國家公園的管理體制、權(quán)責(zé)體系、機(jī)構(gòu)設(shè)置等基礎(chǔ)制度，為國家公園建設(shè)與運(yùn)行揚(yáng)起法律之帆。

目前，我國已設(shè)立10個國家公園體制改革試點(diǎn)，但統(tǒng)一的國家公園立法遲遲未能出臺，僅有部分試點(diǎn)地區(qū)由省級人民代表大會頒布了地方性法規(guī)。比如，湖北省人大常委會2017年通過的《神農(nóng)架國家公園保護(hù)條例》，福建省人大常委會2017年通過的《武夷山國家公園條例（試行）》，青海省人大常委會2017年通過的《三江源國家公園條例（試行）》等。這些法規(guī)對地方改革探索起到了很大的規(guī)范和促進(jìn)作用，但由于缺乏統(tǒng)一的上位法作為依據(jù)，仍有很大的完善空間。

讓國家公園更好承載“國家”屬性，需要解決各地分散立法的問題。比如，地方性法規(guī)的法律位階偏低，無法就國家公園的遴選標(biāo)準(zhǔn)、管理體制、資金保障、事權(quán)配置等形成全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)現(xiàn)國家公園管理體制與我國自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等其他自然保護(hù)地的既有法律相銜接，也是地方性法規(guī)難以實(shí)現(xiàn)的任務(wù)；國家公園要保持生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，往往是跨行政區(qū)域的，但地方性法規(guī)只針對本轄區(qū)內(nèi)，也就難以契合國家公園管理突破行政區(qū)域界限、消除行政壁壘的制度需求。因此，沒有國家層面的立法進(jìn)行統(tǒng)籌和規(guī)范，地方改革實(shí)踐走到一定階段就可能遇到瓶頸。

這樣一部全國性法律又該具備哪些要點(diǎn)？首先，應(yīng)當(dāng)做好法律之間的協(xié)調(diào)、銜接工作，避免國家公園在管理對象上與其他類型的自然保護(hù)地出現(xiàn)交叉重疊。其次，需要明確國家公園中自然資源權(quán)利的行使機(jī)制，明晰中央和地方在自然資源資產(chǎn)管理事項(xiàng)上的事權(quán)分配。再次，明確統(tǒng)一專門的管理機(jī)構(gòu)及其職權(quán)職責(zé)，以解決當(dāng)前國家公園中自然資源管理部門分散、多頭管理、職能交叉等問題。最后，還應(yīng)形成國家公園制度體系，包括國家公園管理計劃與審查制度、自然資源保護(hù)制度、多主體權(quán)利協(xié)調(diào)與沖突解決制度、資金保障制度、公眾參與制度以及經(jīng)營規(guī)范制度等。

制定一部統(tǒng)一的國家公園法律，十分必要。只有從現(xiàn)在起加快立法進(jìn)程，才能為“到2020年，建立國家公園體制試點(diǎn)基本完成，整合設(shè)立一批國家公園，分級統(tǒng)一的管理體制基本建立，國家公園總體布局初步形成”的目標(biāo)提供保障，推動國家公園建設(shè)駛?cè)肟燔嚨馈?/p>

（作者單位：福建省中國特色社會主義理論體系研究中心）