近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《方案》），明確建立國家公園體制的目標(biāo)和要求，指出要改革各部門分頭設(shè)置自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等的體制，保護自然生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性。

國家公園屬禁止開發(fā)區(qū)域

《方案》明確定位：國家公園是我國自然保護地的最重要類型之一，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴(yán)格的保護。《方案》強調(diào)，建立國家公園的目的是保護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，始終突出自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)格保護、整體保護、系統(tǒng)保護，把最應(yīng)該保護的地方保護起來。國家公園堅持世代傳承，給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)。

國家發(fā)改委相關(guān)負責(zé)人解釋，對國家公園實施最嚴(yán)格的保護，是指除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產(chǎn)設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發(fā)建設(shè)活動。與一般的自然保護地相比，國家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)更具有國家代表性和典型性，面積更大，生態(tài)系統(tǒng)更完整，保護更嚴(yán)格，管理層級更高。

中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長王毅表示，《方案》對國家公園的定位意味著國家公園嚴(yán)格區(qū)分于其他類型保護地，堅持生態(tài)保護第一、國家代表性和全民公益性的原則，實現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承的目標(biāo)。

由一個部門統(tǒng)一行使管理職責(zé)

改革開放以來，我國建立了自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然文化遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等多種類型保護地，基本覆蓋了絕大多數(shù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)資源。但同時，各類自然保護地建設(shè)管理還缺乏科學(xué)完整的技術(shù)規(guī)范體系，同一個自然保護區(qū)部門割裂、多頭管理、碎片化現(xiàn)象普遍存在，保護管理效能不高，盲目建設(shè)和過度開發(fā)現(xiàn)象時有發(fā)生。

針對我國自然保護地管理存在的突出問題，《方案》補齊制度短板，明確國家公園體制實行統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體系。國家發(fā)改委相關(guān)負責(zé)人解釋，統(tǒng)一事權(quán)，指的是要整合相關(guān)自然保護地管理職能，由一個部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護地管理職責(zé)。

同時，要建立分級管理體系，合理劃分中央和地方事權(quán)。部分國家公園由中央政府直接行使所有權(quán)，其他的由省級政府代理行使，條件成熟時，逐步過渡到國家公園內(nèi)全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使。國家公園所在地方政府行使轄區(qū)（包括國家公園）經(jīng)濟社會發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會管理和市場監(jiān)管等職責(zé)，構(gòu)建主體明確、責(zé)任清晰、相互配合的國家公園中央和地方協(xié)同管理機制。

王毅分析，這一以所有權(quán)為基礎(chǔ)的管理體制，也決定了資金機制、監(jiān)管機制、參與機制等配套制度安排的形式，即需要形成相應(yīng)的多方協(xié)同管理、多元化資金保障、多層次監(jiān)管的國家公園綜合治理模式。

提高全民所有自然資源資產(chǎn)的比例

全民公益性是國家公園建設(shè)的原則之一，國家發(fā)改委相關(guān)負責(zé)人表示，要通過共有共建共享讓更多普通老百姓受益。

首先，要提高共有比例。目前我國很多自然保護地存在集體土地占比較高的情況，必須按照法定條件和程序逐步減少國家公園范圍內(nèi)集體土地，提高全民所有自然資源資產(chǎn)的比例，或采取多種措施對集體所有土地等自然資源實行統(tǒng)一的用途管制。其次要增強共建能力。要充分調(diào)動政府、市場和社會各方面力量，優(yōu)化運行機制，創(chuàng)新管理模式，引導(dǎo)各類社會機構(gòu)特別是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民參與國家公園體制建設(shè)。最后，要提升共享水平。國家公園應(yīng)著力突出公益屬性，在有效保護前提下，為公眾提供科普教育游憩的機會。

此外，在國家公園體制試點中，一些省市建立了利益共享和協(xié)調(diào)發(fā)展機制，實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，人與自然和諧共生。比如青海省結(jié)合精準(zhǔn)脫貧，新設(shè)7421個生態(tài)管護綜合公益崗位，確保每個建檔立卡貧困戶有1名生態(tài)管護員，讓貧困牧民在參與生態(tài)保護的同時分享保護紅利，使牧民逐步由草原利用者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)守護者。