不久前,山東省高級人民法院行政庭向社會公布7起涉及農(nóng)村土地征收、城市房屋征收的典型案例,在社會上引起巨大反響。這些案例的公之于眾,對于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政,引導(dǎo)社會公眾正確運用法律法規(guī)維護(hù)自身合法權(quán)益,無疑具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實意義。

長期以來,各地大量土地房屋征收補(bǔ)償糾紛的產(chǎn)生,絕大多數(shù)與行政機(jī)關(guān)不依法行政直接相關(guān)。本報結(jié)合山東省公布的7起征收拆遷典型案例,將陸續(xù)推出兩篇報道,透析征收拆遷中行政機(jī)關(guān)程序違法、實體違法的種種表現(xiàn),期待以此推動行政機(jī)關(guān)充分運用法治思維和法治方式開展工作,依法協(xié)調(diào)和處理各種利益問題,進(jìn)一步積極預(yù)防、妥善協(xié)調(diào)、有效化解征收拆遷糾紛。

行政機(jī)關(guān)因程序違法導(dǎo)致敗訴,在征收拆遷領(lǐng)域尤為突出。

“一般來說,目前在國有土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)某绦蛟絹碓揭?guī)范,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也比較合理。但是,在重大工程與重大項目上,由于工期緊等原因,很容易出現(xiàn)不按規(guī)定的程序作出房屋征收或補(bǔ)償決定的現(xiàn)象?！苯?山東省高級人民法院行政審判庭副庭長侯勇在接受《法制日報》記者采訪時介紹。

在山東高院行政庭近日公布的7起涉征收拆遷的典型案例中,涉及行政機(jī)關(guān)程序違法的只多不少。其中,在集體土地征收上,有些地方政府根本未報請有權(quán)機(jī)關(guān)(省政府或國務(wù)院)批準(zhǔn)征收就辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

“程序是法治與恣意的分水嶺。依法行政不僅要求實體公正,而且要求程序公正,違反法定程序作出的行政行為即使結(jié)果正確也可能被判決撤銷或者確認(rèn)違法?！焙钣抡f。

征收集體土地未批先占

2013年10月15日,山東省聊城市東昌府區(qū)侯營鎮(zhèn)政府、侯營鎮(zhèn)侯營村委會、東昌府區(qū)財政局簽訂《西環(huán)南環(huán)路征用土地補(bǔ)償協(xié)議》。該協(xié)議約定:經(jīng)東昌府區(qū)區(qū)委、區(qū)政府研究決定,征用侯營村屬“五環(huán)工程”西環(huán)、南環(huán)路地段的土地265141平方米,其中農(nóng)用地210036.86平方米；被征用土地在辦理土地征收手續(xù)前土地征用補(bǔ)償價格為每年按畝產(chǎn)800斤小麥、800斤玉米計算,每年12月31日前付清本年度補(bǔ)償款。

王某系侯營村村民,在本村有承包耕地。2014年2月26日,王某1.62畝承包土地因“五環(huán)工程”被東昌府區(qū)政府和侯營鎮(zhèn)政府占用,但占用王某承包地未辦理土地征收手續(xù)。王某不服,提起訴訟。

山東高院經(jīng)審理認(rèn)為,根據(jù)土地管理法規(guī)定,建設(shè)項目需要使用農(nóng)用地等農(nóng)村集體土地的,應(yīng)當(dāng)依法辦理土地征收及農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批手續(xù)。本案中,東昌府區(qū)政府、侯營鎮(zhèn)政府認(rèn)可占用了王某合法的承包土地,但未報請有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)征收并辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù),只是通過所謂“三方協(xié)議”形式占用該土地進(jìn)行建設(shè),明顯違法。

因涉案土地已經(jīng)建設(shè)使用,無法恢復(fù)返還,原審法院判決確認(rèn)該實際占地行為違法,并責(zé)令東昌府區(qū)政府、侯營鎮(zhèn)政府按照法律規(guī)定采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施,符合行政訴訟法第76條規(guī)定,山東高院遂判決駁回上訴,維持原判。

“隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,土地資源供需矛盾突出,堅守18億畝耕地紅線面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。要加強(qiáng)對農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的保護(hù),堅持我國耕地紅線不突破、糧食生產(chǎn)能力不減弱、農(nóng)民利益不受損的底線。”山東高院行政審判庭庭長黃明春說。

因此,各級政府對農(nóng)用地征收征用應(yīng)當(dāng)遵循法定權(quán)限和程序,合理界定征收征用適用的公共利益范圍,嚴(yán)禁“未批先占”“以租代征”等違法占地行為。對于各級政府違反法定程序,通過“未批先占”“以租代征”等方式違法占用土地的,人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以糾正。

“對于確因公共利益建設(shè)使用無法恢復(fù)返還的,應(yīng)當(dāng)通過補(bǔ)辦征收手續(xù)等方式予以補(bǔ)救?！秉S明春說。

法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)拆后起訴

2013年8月30日,山東五蓮縣政府作出房屋征收決定,鄭某的房屋位于征收范圍內(nèi)。2013年12月31日,五蓮縣政府對鄭某作出房屋征收補(bǔ)償決定。2017年4月28日,五蓮縣政府向鄭某送達(dá)房屋征收補(bǔ)償決定催告書。催告期屆滿后,鄭某未履行搬遷義務(wù)。五蓮縣政府遂向五蓮縣人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。

2017年5月9日,五蓮縣人民法院作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定,裁定限鄭某三日內(nèi)騰空被征收房屋并與房屋征收部門辦理交接及補(bǔ)償安置手續(xù),逾期強(qiáng)制執(zhí)行由五蓮縣洪凝街道辦事處組織實施。2017年5月23日,洪凝街道辦對鄭某的房屋及附屬設(shè)施予以強(qiáng)制拆除。鄭某不服,提起訴訟,請求確認(rèn)五蓮縣政府和洪凝街道辦在強(qiáng)制執(zhí)行過程中超范圍執(zhí)行的行政行為違法。

日照市中級人民法院一審認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)依據(jù)準(zhǔn)予執(zhí)行裁定實施的強(qiáng)制拆除行為,屬于執(zhí)行人民法院生效裁定的行為,并非行政行為,不屬于行政訴訟的受案范圍,故裁定駁回鄭某的起訴。

山東省高級人民法院二審認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)依據(jù)準(zhǔn)予執(zhí)行裁定所實施的強(qiáng)制拆除行為屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行行為,仍屬于行政行為。鄭某的訴求屬于在行政強(qiáng)制執(zhí)行過程中產(chǎn)生的爭議,有待進(jìn)一步司法審查,依法應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟的受案范圍,遂裁定撤銷一審裁定并指令一審法院繼續(xù)審理。

“行政機(jī)關(guān)經(jīng)人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行后,對被征收房屋實施強(qiáng)制拆除行為所引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多,如何認(rèn)識這一行為的性質(zhì),確立合理的司法審查標(biāo)準(zhǔn),是當(dāng)前司法審判執(zhí)行面臨的新情況,也是保護(hù)行政相對人合法權(quán)益的新路徑?！秉S明春介紹。

基于此,如果相對人以行政機(jī)關(guān)實施的強(qiáng)制執(zhí)行行為存在違反法定程序、與準(zhǔn)予執(zhí)行裁定確定的范圍、對象不符等特定情形,給其造成損失為由提起行政訴訟的,人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。如果相對人僅以行政機(jī)關(guān)據(jù)以申請執(zhí)行的行政行為本身違法等為由主張行政機(jī)關(guān)實施的強(qiáng)制執(zhí)行行為違法提起行政訴訟的,因該行政行為已經(jīng)經(jīng)過司法審查,人民法院可不予受理。

在推進(jìn)“裁執(zhí)分離”過程中,將依據(jù)法院準(zhǔn)予執(zhí)行裁定實施的強(qiáng)制執(zhí)行行為納入行政訴訟的受案范圍,無疑進(jìn)一步保障了行政相對人的訴權(quán),更有利于監(jiān)督和促進(jìn)依法行政。

征收拆遷程序合法法院支持

2016年4月5日,濟(jì)南市歷下區(qū)政府作出房屋征收決定并予以公告,同時公布了征收補(bǔ)償方案和房屋征收部門。于某居住的房屋位于征收范圍內(nèi)。2015年11月8日,被征收人代表投票選出10家評估機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項目的征收評估工作。2016年4月13日,評估機(jī)構(gòu)對于某的房屋作出分戶評估報告,確定了房屋的單價和總價。

于某在法定期限內(nèi)未就評估結(jié)果向評估機(jī)構(gòu)申請復(fù)核評估,也未向評估專家委員會申請鑒定。在征收補(bǔ)償方案限定的補(bǔ)償簽約期限內(nèi),于某未就涉案房屋與征收部門達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。2016年12月7日,歷下區(qū)政府作出房屋征收補(bǔ)償決定并送達(dá)于某。于某不服,提起訴訟,請求撤銷上述征收補(bǔ)償決定。

濟(jì)南市中級人民法院一審認(rèn)為,歷下區(qū)政府具有作出征收補(bǔ)償決定的法定職權(quán)。在征收補(bǔ)償過程中,由被征收人代表投票選出評估機(jī)構(gòu)對被征收的房屋進(jìn)行評估。涉案評估報告送達(dá)于某后,其未在法定期限內(nèi)提出異議。歷下區(qū)政府依據(jù)分戶評估報告等材料,確定了涉案房屋的補(bǔ)償金額。在于某與征收部門未達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議的情況下,歷下區(qū)政府按照征收補(bǔ)償方案和分戶評估報告作出征收補(bǔ)償決定,確定被征收人在規(guī)定的時間內(nèi)選擇補(bǔ)償方式,規(guī)定室內(nèi)裝修費和附屬物補(bǔ)償費待入戶評估后再行補(bǔ)償,不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定,亦不會侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益,被訴決定認(rèn)定事實和適用法律正確,程序合法,故判決駁回原告訴訟請求。

于某不服,提起上訴。山東高院判決駁回上訴,維持原判。

“程序合法不僅是行政權(quán)規(guī)范行使的重要方式,也是維護(hù)相對人合法權(quán)益的保障機(jī)制。《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》確立了征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開原則,并對評估機(jī)構(gòu)選擇、評估結(jié)果申請復(fù)估、申請鑒定等重要程序節(jié)點作了明確規(guī)定。在房屋征收補(bǔ)償過程中,行政機(jī)關(guān)不僅要做到實體合法,也必須做到程序正當(dāng)?！秉S明春說。

嚴(yán)格執(zhí)行征收拆遷法定程序

“實踐中,一些執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中隨意簡化程序或者不遵守程序的現(xiàn)象比較突出,一些數(shù)據(jù)表明,因違反法定程序被判敗訴的占敗訴總數(shù)的近四成?！焙钣抡f。

此類現(xiàn)象表現(xiàn)為:有的行政機(jī)關(guān)在征收拆遷時不依法履行告知、聽證、評估、報批等法定程序；有的行政機(jī)關(guān)在相對人有明確地址可以直接送達(dá)的情況下,在被征收房屋或者強(qiáng)拆的建筑物上張貼公告送達(dá)；有的行政機(jī)關(guān)在作出房屋征收決定過程中,未依法召開聽證會,有的涉及被征收人數(shù)量較多時,未經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定；有的征收補(bǔ)償費用未能足額到位、專戶存儲、?？顚Ｓ玫?。

據(jù)介紹,目前山東省出現(xiàn)較多的以村民自治方式進(jìn)行的舊村改造項目,一般由村集體組織實施,行政機(jī)關(guān)并未作出相應(yīng)行政行為,相關(guān)舊村改造項目一旦發(fā)生糾紛,村民難以通過行政訴訟的方式獲得救濟(jì)。

對此,侯勇建議,要嚴(yán)格執(zhí)行《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的程序,建議各級行政機(jī)關(guān)在征收補(bǔ)償過程中堅持科學(xué)、民主、依法決策,避免在補(bǔ)償不到位、程序違法或違反程序正當(dāng)性、未進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估等情形下作出征收補(bǔ)償決定。針對土地上房屋征收補(bǔ)償中出現(xiàn)的村民自治式舊村改造等新情況、新問題開展調(diào)研,規(guī)范農(nóng)村土地征收補(bǔ)償工作,并將村民自治式的舊村改造納入新農(nóng)村建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃。

“對事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局和人民群眾切身利益的城建規(guī)劃、征地拆遷等重大事項,建議完善公告、聽證、風(fēng)險評估、集體討論決定等法定程序,廣泛聽取意見,充分溝通協(xié)商,從源頭上預(yù)防和化解矛盾糾紛。”侯勇表示。