8月3日，國務院辦公廳正式發(fā)布了《關于改革完善醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），這是我國健康領域治理現(xiàn)代化建設的一個重要進步，意味著我國醫(yī)療衛(wèi)生領域的全行業(yè)監(jiān)管能力建設進入到法治化、制度化、專業(yè)化的新階段，標志著中國醫(yī)療衛(wèi)生領域新型綜合監(jiān)管制度體系基本形成。

《指導意見》旨在建立和完善醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的綜合監(jiān)管制度,從強化政府責任、落實醫(yī)療衛(wèi)生機構主體責任、發(fā)揮行業(yè)組織自律作用、加強社會監(jiān)督等方面，健全機構自治、行業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督相結合的多元化綜合監(jiān)管體系，并從要素準入、服務質量和安全監(jiān)管、機構運行監(jiān)管和公共衛(wèi)生服務監(jiān)管等維度來實現(xiàn)全過程的監(jiān)管。具體來看，《指導意見》有如下特點：

一、 旗幟鮮明地把全面保障人民群眾的健康權益作為綜合監(jiān)管制度的出發(fā)點

公共政策評價的重要內容之一是其價值理念。看一項社會政策是否有利于公共價值的實現(xiàn)和提高，就是要從其出發(fā)點、基本原則以及最終的政策效果等維度來衡量。在我國目前的發(fā)展階段和基本國情下，尤其需要分析一項政策的出發(fā)點是什么，其與人民群眾的根本利益之間是什么關系。醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)監(jiān)管制度是社會性監(jiān)管體系中的重要組成部分，市場失靈程度高，涉及面廣，監(jiān)管難度大。隨著人民群眾對美好生活的要求越來越高，醫(yī)療衛(wèi)生領域的安全、質量和有效性，越來越成為廣大人民群眾關注的重點和熱點，成為廣大民眾健康權益維護和發(fā)展的重大關切。

正是在“健康優(yōu)先發(fā)展”的新時代背景下，醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管制度以全面保障人民群眾的健康權益，維護廣大人民群眾的長遠的根本利益作為出發(fā)點，通過政策法律制定、規(guī)范制定、標準和指南制定實施、質量和安全領域的監(jiān)督等監(jiān)管行為推進醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管體系的建立，充分體現(xiàn)了健康領域治理所必須遵從的人民性原則。這次頒布的《指導意見》，無論是從監(jiān)管目標設定、監(jiān)管原則、監(jiān)管事項和監(jiān)管內容等都緊緊圍繞醫(yī)療衛(wèi)生領域涉及廣大公眾各項利益的方方面面，依法構建科學嚴密規(guī)范的監(jiān)管制度，最大限度地保障人民群眾的健康權益，體現(xiàn)了一切為了人民健康的以人為本的治理理念。

從維護和促進人民群眾健康權益的角度出發(fā)，《指導意見》敢于直面醫(yī)療衛(wèi)生領域出現(xiàn)的新情況、新問題和新挑戰(zhàn)，以主動積極、勇于擔當?shù)木瘢陨鐣L險系統(tǒng)治理的先進理念為指導，以社會監(jiān)管和社會治理的系統(tǒng)方法為支持，以建立全行業(yè)全過程的綜合監(jiān)管為重點，回應百姓基本健康需要和多元健康需要，建立適合發(fā)展新形勢的監(jiān)管體系，是負責任的服務型政府的應有舉措，充分體現(xiàn)了健康中國國家發(fā)展戰(zhàn)略和小康社會建設的根本要求。

二、 清晰地界定了醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)中政府與服務機構的關系，為健康領域建立依法共建共治共享的治理機制打下基礎

《指導意見》通過醫(yī)療衛(wèi)生機構綜合監(jiān)管制度的完善，為醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)中各類主體相應的責權利界定提供了有效的制度基礎，為良好的治理體系提供了重要的制度保障。這是中國健康領域監(jiān)管體系建設和治理能力建設中法治化的必要體現(xiàn)。有了這個制度安排和相關的法律條款，共建共治共享的治理機制才能將政府監(jiān)管、機構自治、行業(yè)自律、社會監(jiān)管和公眾參與等治理元素有機地結合起來，成為醫(yī)療衛(wèi)生領域中多元治理的重要組成部分。在這樣的治理體系中，圍繞著保障公眾健康權益這一共同目標，各組成部分依法清晰界定各自法律地位和相關的權利義務關系，以構建各類主體通過有效共治實現(xiàn)共建共享的新型治理模式。

尤其值得注意的是，該全行業(yè)綜合監(jiān)管制度清晰地界定了政府與醫(yī)療衛(wèi)生服務機構的關系，特別是政府與公立醫(yī)療衛(wèi)生機構之間的關系。政府作為全行業(yè)監(jiān)管的主導力量和主要監(jiān)管責任主體，與公立醫(yī)療衛(wèi)生機構更為本質的是監(jiān)管和被監(jiān)管的關系，正如《指導意見》所指出的“所有醫(yī)療衛(wèi)生機構不論所有制、投資主體、隸屬關系和經(jīng)營性質，均由所在地政府衛(wèi)生健康行政部門（含中醫(yī)藥管理部門）實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管”。這一關系的確立，有利于明晰各級政府與各類各級醫(yī)療衛(wèi)生機構的關系。

三、 積極推進全行業(yè)、全過程、全要素、多主體的監(jiān)管體系和監(jiān)管制度的建立

當前，全方位全過程的全面健康服務模式不斷推進，醫(yī)療衛(wèi)生領域中各類新技術、新主體、新業(yè)態(tài)快速發(fā)展，醫(yī)療衛(wèi)生領域的開放性和復雜性不斷提高，日益復雜多元的各類主體不斷涌入醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)，給新形勢下有效監(jiān)管醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)提出了重大挑戰(zhàn)。任何有效的監(jiān)管體系必須覆蓋醫(yī)療衛(wèi)生服務領域中的各類行業(yè)形態(tài)、醫(yī)療衛(wèi)生服務過程各個環(huán)節(jié)、服務過程中的各類要素，以及各類所有制、各類投資主體、各類經(jīng)營性質服務的提供主體。這一監(jiān)管體系要求的是不同領域和不同議題上政策間的高度融合，是各相關政府部門和機構間的高度協(xié)同，以及各類監(jiān)管方式和監(jiān)管工具的綜合使用。任何單一部門、單一方式和單一手段基本上無能為力，無法與被監(jiān)管事務和對象的高度復雜多樣和高度動態(tài)變化的實際相匹配。此次《指導意見》的出臺，主動地采用全行業(yè)全過程的綜合監(jiān)管思路，有利于整合各類監(jiān)管主體的資源和能力，在更為綜合集成的平臺上實施信息集成、資源整合、權力適當集中，從而以提高監(jiān)管的權威性和有效性。隨著此次綜合監(jiān)管制度的出臺，以往的政出多門與問責真空同在、重復無序檢查與監(jiān)管盲點并存、權力過度分散與部門利益叢生長期共存等問題將可以得到有效解決。

四、 實現(xiàn)了從傳統(tǒng)的行政性管控到被動孤立監(jiān)控再到主動綜合協(xié)同監(jiān)管的轉變

中國醫(yī)療衛(wèi)生領域的監(jiān)管制度也正在發(fā)生深刻的變化。傳統(tǒng)的行政性管控從根本上來說是基于封閉的、將醫(yī)療衛(wèi)生服務機構視為行政系統(tǒng)內下屬單位的舊的治理模式，采用內部一體化的行政管控來完成對相關服務的質量控制。而后建立的第二代監(jiān)管模式雖然跳出了傳統(tǒng)的行政體系，但仍然采取就事論事，強調外部檢查監(jiān)督為主的監(jiān)管模式，這種模式在中國的社會性監(jiān)管領域中比比皆是。但從中國社會性監(jiān)管領域風險事件頻發(fā)、事件發(fā)生后的運動式的高壓整頓、導致監(jiān)管體系疲于應付的現(xiàn)實來看，此類治理模式的局限性也是比較明顯的。而順應新時代要求，跟隨國際監(jiān)管大勢，建立積極主動、綜合協(xié)同的監(jiān)管體系勢在必行。

新一代的監(jiān)管模式強調對相關風險的前瞻治理。在本次頒發(fā)的《指導意見》中，在強調醫(yī)藥衛(wèi)生健康機構是最為主要的責任主體的同時，還特別強調了通過機構自治和行業(yè)自律（如機構內或行業(yè)內的質量管理體系和風險管理體系）來提高風險識別和管理水平，主動降低和消解影響民眾健康權益的不良事件，建立風險預警和評估機制，形成統(tǒng)一的醫(yī)療衛(wèi)生服務質量、安全和費用風險監(jiān)測評估網(wǎng)絡。這些舉措，都充分體現(xiàn)了積極主動的風險治理意識，是社會風險前瞻治理思想在醫(yī)療衛(wèi)生領域監(jiān)管制度建設中的具體應用。

新一代監(jiān)管模式突出多部門多領域合作的協(xié)同治理。為了適應醫(yī)療衛(wèi)生領域的開放性、復雜性和動態(tài)性，還需要強調多部門多領域合作的協(xié)同治理思想，需要相關政策法律制度的整合及政府各部門間的分工協(xié)作各盡其責，也需要政府、專業(yè)機構、社會組織和社會輿論間的協(xié)同。其中，政府部門間的協(xié)同是重點和難點。例如，雖然醫(yī)療衛(wèi)生領域的監(jiān)管工作主要涉及社會性監(jiān)管，但在涉及與藥品、器械和耗材等醫(yī)療衛(wèi)生機構投入品有關領域的準入和價格等方面也與經(jīng)濟性監(jiān)管密切相關，既需要醫(yī)療衛(wèi)生的行業(yè)管理部門肩負準入、質量安全監(jiān)管等方面的職責，也需要醫(yī)療保險部門履行保險定點機構/團隊，費用控制和質量監(jiān)督等方面的職責。同時，對不法個體和服務機構的監(jiān)督、約束和處罰還涉及工商、金融和公安等部門的相互支持及緊密配合。相關部門間的有效協(xié)同將有利促進一個公平高效監(jiān)管體系的建立，協(xié)同治理的思想是該體系有效推進和健康領域治理體系和治理能力提升的重要理論指導。

新一代監(jiān)管模式采用督察機制來促進中央和地方相關部門各盡其責、分工協(xié)作。醫(yī)療衛(wèi)生全行業(yè)監(jiān)管最為重要的監(jiān)管主體是屬地政府，但由于中央政府與地方政府之間的信息不對稱所導致的上有政策下有對策的現(xiàn)象也是普遍存在的。為了提高綜合監(jiān)管制度的權威性、有效性和公正性，需要通過行政督察等方式來評價政府分管領導的責任落實情況、省（區(qū)、市）有關部門綜合監(jiān)管職責的履行情況。

中央和地方的督察體系和督察機制的建立是該項制度的又一特色。目前，我國環(huán)保監(jiān)管、安全生產(chǎn)監(jiān)管等領域中都建立了綜合監(jiān)管基礎上的行政督察機制，取得了較好的治理成效。在醫(yī)療衛(wèi)生全行業(yè)領域建立全過程的督察機制，有利于克服監(jiān)管力量分散、監(jiān)管信息共享不足、監(jiān)管職能難以有效銜接和監(jiān)管結果未能聯(lián)合應用等問題，也有利于提高綜合監(jiān)管工作自身的規(guī)范化程度和專業(yè)化水平，提高其權威化程度和公正性程度。

（薛瀾，清華大學公共管理學院院長；沈群紅，清華大學衛(wèi)生與發(fā)展研究中心副主任。）