近日，遼寧省政府出臺文件表示，將完善生育家庭稅收、教育、社會保障、住房等政策，探索對生育二孩的家庭給予更多獎勵政策，完善計劃生育獎勵假制度和配偶陪產(chǎn)假制度等，成為第一個提出鼓勵生育政策的省份。

此舉的背后，是自2016年全面放開二孩政策實施兩年多來，中國出生人口數(shù)遠(yuǎn)不及預(yù)期的尷尬。

有專家預(yù)計，隨著人口出生率的不斷降低，將有更多的地區(qū)效仿遼寧，加入鼓勵生育的行列。他們認(rèn)為，當(dāng)前中國的人口政策已經(jīng)走到面臨重大調(diào)整的關(guān)口，如不及時調(diào)整，人口下降很可能將成為阻礙中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大因素。

資料圖：醫(yī)院開設(shè)二孩門診。

生育意愿下降

中國自2016年1月1日起，開始實施全面放開二孩政策。當(dāng)年，全國出生人口為1786萬，比2015年多出生131萬人，成為2000年以來出生人口最多的年份。但這一增勢并沒有得到延續(xù)。

據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2017年全國出生人口1723萬人，比2016年減少了63萬。在這1700多萬新生兒中，有超過一半都是二孩，一孩的比例只有四成多一點。與2016年相比，二孩的人數(shù)增加了162萬，一孩則減少了249萬。

北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授蘇劍分析，一孩的生育主體是80后、90后，一孩比例下降，說明中國新生代的生育愿望已經(jīng)很弱，同時這一類育齡婦女人口數(shù)也在大幅度下降。這意味著在目前的人口政策下，中國人口出生基本上不具備可持續(xù)性，未來中國的出生人口還將繼續(xù)快速下降。

針對二孩數(shù)有所增加，蘇劍認(rèn)為，目前二胎增加主要是70后、80后婦女搶生的結(jié)果。這類搶生應(yīng)該集中在二孩政策放開后的兩三年，此后這類生育行為將消失。因此，2018年或者最晚2019年，二孩數(shù)量將大幅度減少。

蘇劍的觀點得到了不少學(xué)者的認(rèn)可。他們認(rèn)為，2016年出生人數(shù)突然上升很可能是一次性的，因為等待生育第二胎的夫婦在政策改變后馬上利用了該政策。但隨著上述群體生育意愿的集中釋放，二孩的數(shù)量會出現(xiàn)明顯的下降。

陜西省統(tǒng)計局日前發(fā)布報告稱，2017年該省生育二孩婦女近八成為25~34歲的育齡婦女，但隨著時間推移，未來幾年這部分育齡婦女的生育意愿逐漸釋放后，新進(jìn)入這部分年齡組的育齡婦女人數(shù)逐漸減少，二孩出生人數(shù)也會下降。

人口大省河南的情況也非常類似。該省統(tǒng)計局的分析報告顯示，2017年全省二孩出生人數(shù)首次超過一孩。未來幾年河南省人口發(fā)展的基本特征是人口總量緩慢增長，人口出生率逐年下降，老齡化進(jìn)程加快，勞動力資源所占比重逐年下降，人口紅利將逐漸減弱。

中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所研究員王廣州領(lǐng)導(dǎo)的課題組，曾承擔(dān)了原國家衛(wèi)計委委托的“單獨二孩”“全面二孩”政策影響預(yù)判研究工作。他告訴《中國新聞周刊》，“二孩政策實施以來，二孩出生人數(shù)在預(yù)期內(nèi)，但新生兒的總數(shù)卻低于預(yù)期。”

王廣州說，這主要是由于一孩生育率下降過快造成的。“總的來看，二孩出生數(shù)量的增加和一孩出生數(shù)量的減少，二者相抵，造成總和生育率提升不明顯。”

全面放開二孩后，第二年出生人口數(shù)就出現(xiàn)下降，生育率遠(yuǎn)不如預(yù)期，這出乎很多人的預(yù)期。“誰也沒料到老齡化會來得這么快，現(xiàn)實比以往預(yù)估的更嚴(yán)峻。”北京大學(xué)社會學(xué)系教授陸杰華分析，政策決策者和生育群體思維方式的差異，是造成落差的重要原因。

“改革開放40年，除了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也帶來生育觀念的改變。部分年輕人已經(jīng)改變了生育觀，不認(rèn)為孩子多了是一件好事，在觀念上對生一個孩子或者不婚、裸婚、同性婚都更加包容。”陸杰華說。

這位社會學(xué)者認(rèn)為，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展也在不斷影響生育意愿。“比如撫育孩子的成本越來越高，一二線城市的高房價，都成為生育上一個不可逾越的鴻溝。此外，大部分年輕人具有多樣性的人生目標(biāo)，人生目標(biāo)多元了，不見得就認(rèn)為生孩子或者多生孩子是其必經(jīng)的事情。社會保障體系的逐漸完善，也使得過去養(yǎng)兒防老觀念逐步弱化。”

在王廣州看來，生育意愿下降，不是單一政策問題，而是多項因素造成的。這些因素包括隨著育齡婦女受高等教育等原因，不斷推遲生育年齡，或者生育二孩意愿降低。此外，像房價、教育支出等因素導(dǎo)致的高養(yǎng)育成本，也使得生育意愿下降。

他表示，人口生育率下降，本身屬于社會發(fā)展趨勢和規(guī)律的表現(xiàn)，生育率快速下降會導(dǎo)致人口老齡化程度快速提升，從長期看會導(dǎo)致非常突出的人口結(jié)構(gòu)性問題。因此，如何適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化，制定和完善相應(yīng)的配套政策，顯得比較迫切。

出臺鼓勵政策

事實上，在遼寧省之前，全國多個地方已經(jīng)出臺了多項鼓勵生育的政策。

比如，天津市提出對符合二孩政策的職工增加30天生育津貼；湖北宜昌按照“限額內(nèi)報銷”辦法，“對合法生育第二個及以上孩子的對象，以縣市區(qū)為單位，落實住院分娩基本生育免費服務(wù)，城區(qū)按每例2500元標(biāo)準(zhǔn)，并適時調(diào)整”；湖北仙桃全面實施基本生育免費服務(wù)，對符合政策家庭，生育二孩可獲1200元補(bǔ)助。

其中，最具代表性的是新疆石河子市。為鼓勵生育二孩，今年6月，石河子市對原來的鼓勵政策進(jìn)行了升級，又出臺了5項新政策。這些新政策包括：二胎產(chǎn)假延長至98天；產(chǎn)假工資按用人單位上年度職工月平均繳費工資計發(fā)；產(chǎn)前檢查算作勞動時間；可請產(chǎn)前假兩個半月，工資按80%計發(fā)；可請哺乳假3個月至1年，不影響晉級、調(diào)整工資并計算工齡。

而在之前，石河子市已經(jīng)為生二孩的家庭提供了一大波“福利”。比如，生育二孩的家庭，可領(lǐng)取順產(chǎn)500元／戶、剖宮產(chǎn)1000元／戶的住院分娩補(bǔ)助。此外，在二孩0-3歲期間，每戶還將給予適量奶粉補(bǔ)貼。

“從懷孕前后，到孕產(chǎn)期、產(chǎn)后，甚至到孩子進(jìn)入小學(xué)，都能享受到相應(yīng)的免費服務(wù)與照料。”石河子市人口與計劃生育委員會相關(guān)工作人員在接受當(dāng)?shù)孛襟w采訪時說。之前他們經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對于是否要二孩，除了經(jīng)濟(jì)方面的考量外，很多家庭更主要的顧慮，是沒有時間和精力去照顧第二個孩子，“這些政策就是為了解決廣大家長的后顧之憂”。

7月5日，遼寧第一個從省級層面提出了鼓勵生育的政策。這些政策包括推進(jìn)生育保險和基本醫(yī)療保險合并實施，完善計劃生育獎勵假制度和配偶陪產(chǎn)假制度。同時，鼓勵雇主為孕期和哺乳期婦女提供靈活工作時間安排及必要的便利條件等。

根據(jù)規(guī)劃，遼寧省的目標(biāo)是把生育率從2015年的0.9，提高到2020年的1.4、2030年的1.8。

不少學(xué)者認(rèn)為，這一政策是遼寧人口形勢發(fā)展的必然。

“生育率更低、老齡化更嚴(yán)重、流動外遷加劇等問題，都集中體現(xiàn)在這一個過去計劃經(jīng)濟(jì)時期國營企業(yè)發(fā)展較好的省份上。”王廣州在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，遼寧的現(xiàn)狀只是當(dāng)下中國的一個縮影，未來各地可能都會出現(xiàn)這種情況。

另據(jù)媒體報道，目前國家衛(wèi)健委正在組織專家，研究在全國施行獎勵生育的可能性，測算對不同孩次家庭給予獎勵所能帶來對刺激生育的不同效果。據(jù)悉，這項研究預(yù)計將在今年年底完成，屆時可能上報有關(guān)部門。