作者:國家發(fā)展改革委能源所原所長、研究員 周大地

綠色發(fā)展是新發(fā)展理念中重要一環(huán),也是新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分。在我國建設(shè)生態(tài)文明的進(jìn)程中,節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境都是基本國策。保護(hù)環(huán)境不但要使發(fā)展不以新的環(huán)境污染和破壞為代價(jià),還需要使已經(jīng)受到污染和破壞的環(huán)境質(zhì)量逐步得到治理,使生態(tài)環(huán)境得到休養(yǎng)恢復(fù)。環(huán)境污染的末端治理雖然必要,但末端治理往往需要更多的能源和其它物料的投入,很容易形成二次污染和新的資源環(huán)境問題。因此,我國的環(huán)境治理必須以源頭治理為本,從盡可能減少資源消耗做起,從源頭減少污染排放。

推進(jìn)綠色發(fā)展,需要建立綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的法律制度和政策導(dǎo)向,建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系。這種經(jīng)濟(jì)體系的建立和完善,不但需要有力的行政性措施,也包括建立可以保障和推動(dòng)綠色發(fā)展的市場信號體系。資源產(chǎn)品的價(jià)格就是最重要的市場信號。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下,由于環(huán)境污染及其影響的外部性特點(diǎn),由市場供需條件和直接生產(chǎn)成本形成的各種重要資源產(chǎn)品的市場價(jià)格,往往難以包括這些生產(chǎn)行為的環(huán)境外部成本。為了保護(hù)環(huán)境,我們必須用準(zhǔn)入限制、排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境排放總量控制等行政管理措施,對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的環(huán)境影響進(jìn)行控制和制約。這些措施也可以作為市場信號的組成部分。但是能源等基礎(chǔ)資源性產(chǎn)品的價(jià)格,不但對于各種生產(chǎn)活動(dòng),而且對于終端消費(fèi)活動(dòng),都有基礎(chǔ)性引導(dǎo)功能?？茖W(xué)的價(jià)格體系是引導(dǎo)市場活動(dòng)走向綠色發(fā)展的基礎(chǔ)條件之一。我國的能源價(jià)格政策需要充分考慮對綠色發(fā)展的支持和方向引導(dǎo)。

世界各國的能源價(jià)格治理實(shí)踐,充分說明能源價(jià)格對能源消費(fèi)有巨大的長期引導(dǎo)作用。多數(shù)發(fā)達(dá)國家實(shí)行的是鼓勵(lì)節(jié)能,抑制能源高消費(fèi)的能源價(jià)格管理政策。多數(shù)工業(yè)化國家的燃油和電力價(jià)格都有較高消費(fèi)稅、環(huán)境稅的附加,使用戶的油價(jià)電價(jià)水平高于市場供需和直接生產(chǎn)成本加成價(jià)格。少數(shù)國家實(shí)行對市場價(jià)格基本不干預(yù),主要由市場自己形成價(jià)格的政策。一些能源資源和生產(chǎn)大國,對國內(nèi)消費(fèi)實(shí)行了低價(jià)補(bǔ)貼政策。長期執(zhí)行下來,這些國家的能源利用效率出現(xiàn)了巨大的差別。實(shí)行消費(fèi)補(bǔ)貼的國家,基本上無一例外地成為能源利用效率最低、浪費(fèi)性消費(fèi)最多的國家。完全由市場定價(jià),因而能源價(jià)格較低的國家,能源利用效率也很低。例如采取這種價(jià)格政策的美國,人均能源消費(fèi)量是發(fā)達(dá)程度基本相同的歐洲國家平均值的兩倍左右,許多關(guān)鍵用能技術(shù)也比較落后。而對能源價(jià)格進(jìn)行政策干預(yù),維持較高能源價(jià)格水平的多數(shù)發(fā)達(dá)國家,其能源利用效率也是相對較高的,能源結(jié)構(gòu)也更加低碳化。

過去,我國的電價(jià)由政府直接管理。目前進(jìn)行的電力體制改革,引進(jìn)發(fā)電、用電環(huán)節(jié)的競爭機(jī)制,目的是讓市場更多地決定價(jià)格變化。由于電力輸運(yùn)和配送電網(wǎng)的技術(shù)非競爭性,各國的電力價(jià)格基本上都受到政府不同程度的規(guī)制管理。今后我國的電價(jià)也必然保留合理程度的規(guī)制管理。在電價(jià)規(guī)制管理中,進(jìn)一步考慮綠色發(fā)展的政策引導(dǎo)作用,是我國電價(jià)改革的重要內(nèi)容。

建立綠色發(fā)展的能源價(jià)格體系,要認(rèn)真考慮逐步取消對居民直接消費(fèi)的電力和熱力的交叉補(bǔ)貼。我國的居民用電價(jià)格,在世界主要經(jīng)濟(jì)體國家中都是比較低的。居民電價(jià)比美國這樣不對電價(jià)進(jìn)行政策干預(yù)的國家還低。從長遠(yuǎn)發(fā)展看,我國還需要逐步引入消費(fèi)稅、環(huán)境稅等因素,抑制浪費(fèi)性能源和電力消費(fèi),鼓勵(lì)節(jié)能節(jié)電,促進(jìn)資源節(jié)約和高效利用,為綠色低碳發(fā)展建立更高質(zhì)量的正確價(jià)格信號體系。

除了能源電力價(jià)格平均水平的政策目標(biāo)設(shè)置以外,價(jià)格結(jié)構(gòu)的合理化也是綠色發(fā)展價(jià)格體系建設(shè)的重要內(nèi)容。差別電價(jià)是針對不同用戶實(shí)施不同電價(jià)的常用政策措施。在市場經(jīng)濟(jì)中,差別價(jià)格其實(shí)早就得到廣泛應(yīng)用。商品銷售的重要策略就是針對不同支付能力的用戶采取不同的定價(jià)方式,有高支付能力的用戶往往可以為某些并不重要的額外服務(wù)對同樣的商品支付高得多的價(jià)格,而對部分支付能力較低的用戶,商家也可能讓利銷售以獲得更多的銷售數(shù)量,通過薄利多銷得到更多的總利潤。和企業(yè)差別價(jià)格實(shí)踐目的是利潤最大化不一樣,政府的差別價(jià)格政策主要考慮的是各種社會(huì)目標(biāo)如何通過價(jià)格變化得以實(shí)現(xiàn)。對于電價(jià)管理而言,可以對需要限制的用戶實(shí)現(xiàn)高電價(jià),而對鼓勵(lì)發(fā)展的用戶適當(dāng)給予價(jià)格優(yōu)惠。

近兩年來,我國電力消費(fèi)增速加快,從2016年的年增5.2%,到2017年提高到6.6%,今年前5個(gè)月電力消費(fèi)增速高達(dá)9.7%,而且其中5月份進(jìn)一步提高到11.4%。高耗能原材料行業(yè)的電力消費(fèi)也出現(xiàn)增速提高的現(xiàn)象。今年前5個(gè)月第二產(chǎn)業(yè)電力消費(fèi)同比增速達(dá)到7.7%,5月份黑色冶金和建材用電增速分別達(dá)到18.6%和14.6%,是多年來的新高。這種超常高速增長,引起人們的擔(dān)憂。近年來電力裝機(jī)容量總體過剩,在發(fā)電能力供大于求條件下的競價(jià)上網(wǎng),壓縮了生產(chǎn)者的合理利潤空間,使市場電價(jià)畸低。一些高能耗用電大戶通過直購機(jī)制獲得較低電價(jià),刺激了高能耗產(chǎn)品的生產(chǎn)。

我國高耗能行業(yè)產(chǎn)量過高,已經(jīng)超出國內(nèi)需求。2017年我國鋼材出口量達(dá)到7541萬噸,高耗電的鋁出口達(dá)到479萬噸,鎂45萬噸。我國資源不豐富的銅出口也有81萬噸以上。高耗能的化肥出口2400多萬噸,其中尿素有465萬噸。這些高耗能產(chǎn)品生產(chǎn)過程基本上都是高污染高排放。我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展,需要對這些高耗能高排放行業(yè)進(jìn)行引導(dǎo),使之提高能效、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、降低使用的強(qiáng)度。

我國已經(jīng)對若干種高能耗高排放的產(chǎn)品生產(chǎn)行業(yè)用電實(shí)行了差別電價(jià),用高于其它工業(yè)的電價(jià),對這些行業(yè)實(shí)行一定的制約。對一些淘汰和限制類的企業(yè)用電,實(shí)行更高的差別電價(jià)。但近年來由于電力供應(yīng)能力有所富余,這些政策的具體實(shí)行有所放松,沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行。這種情況應(yīng)該盡快得到糾正,加強(qiáng)差別價(jià)格的正確引導(dǎo)方向和力度。

近年來我國電力消費(fèi)增速加快的另一個(gè)推動(dòng)因素是第三產(chǎn)業(yè)和民用電力的快速增長。這些領(lǐng)域的電力消費(fèi)提高了我國電力的峰谷差,部分地方電力峰荷不斷出現(xiàn)新高峰,加大了電力系統(tǒng)保供的壓力。為了保證為時(shí)不長的高峰負(fù)荷,許多發(fā)電設(shè)備的實(shí)際利用率進(jìn)一步降低,部分地方還要加大外來電的長距離輸送設(shè)施建設(shè),而利用時(shí)間短,輸電設(shè)施利用率過低,又大幅度提高了供電的成本。保障電力供應(yīng)穩(wěn)定可靠,不能單純依靠增加供應(yīng)保障設(shè)施,不斷加大發(fā)電調(diào)峰能力和電網(wǎng)短時(shí)長距離輸電能力。峰谷負(fù)荷差距大,電力設(shè)施利用率低,系統(tǒng)建設(shè)成本過高,用戶的電價(jià)也必然不斷升高。合理引導(dǎo)需求,實(shí)現(xiàn)錯(cuò)峰用電,鼓勵(lì)用戶在負(fù)荷高峰期少用電,改為在負(fù)荷低谷用電,是減少電源過多投資,提高電力系統(tǒng)應(yīng)用效率,整體降低用戶平均用電成本的科學(xué)方法。這也是綠色用電的重要內(nèi)容之一。

用峰谷差別電價(jià)引導(dǎo)消費(fèi),是錯(cuò)峰填谷,降低供電整體成本,節(jié)約資源,高效用電的有效做法。在峰荷壓力大的地區(qū),可以進(jìn)一步增大電價(jià)的峰谷差,會(huì)更有力地引導(dǎo)用戶合理調(diào)整用電時(shí)間,使社會(huì)資源利用效率提高。

我國居民用電長期受到交叉補(bǔ)貼的照顧,居民電價(jià)是各種用電戶里價(jià)格最低的。這種低電價(jià)有悖實(shí)際供電成本結(jié)構(gòu)。不分居民收入的實(shí)際差別,一律給予同樣的電價(jià)補(bǔ)貼,實(shí)際上是對高收入、高用電戶給予更多補(bǔ)貼。這是很不公平的,也不是補(bǔ)貼政策的初衷。各地現(xiàn)在已經(jīng)引進(jìn)的居民用戶階梯電價(jià),是對居民用電補(bǔ)貼合理化的重要調(diào)整措施。用電多的用戶,在多用的部分,減少單位用電量的補(bǔ)貼數(shù)額,用電越多,增量部分的補(bǔ)貼就越低。盡管還沒有取消補(bǔ)貼,但降低了對大用戶的補(bǔ)貼水平,減少了不公平的程度。提高階梯電價(jià)的價(jià)差,調(diào)整階梯間距,降低高補(bǔ)貼電量數(shù)額,可以作為一種整體上降低民用電價(jià)交叉補(bǔ)貼,同時(shí)提高補(bǔ)貼公平性的有效措施。

階梯電價(jià)不僅可以用在民用電價(jià),而且可以應(yīng)用于許多工商用戶領(lǐng)域。對工商用戶的階梯電價(jià),可以根據(jù)不同行業(yè)節(jié)能標(biāo)準(zhǔn),對實(shí)現(xiàn)先進(jìn)用電效率部分采用基本電價(jià),對超過高能效標(biāo)準(zhǔn)部分逐步階梯提高電價(jià),以鼓勵(lì)用戶進(jìn)行節(jié)能改造和加強(qiáng)節(jié)能管理,對低效用電戶也有所制約,推動(dòng)淘汰落后。

我國促進(jìn)綠色發(fā)展的電價(jià)機(jī)制的建設(shè),還需要做更多的努力。從電價(jià)總體水平的目標(biāo)設(shè)定,到差別電價(jià),階梯電價(jià)的合理設(shè)定,加強(qiáng)區(qū)別實(shí)施力度,都可以做大量完善和改進(jìn)。最近,國家發(fā)展改革委推出的《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》,包括了取消不合理電價(jià)補(bǔ)貼,加強(qiáng)差別和階梯電價(jià)實(shí)施力度等措施。同時(shí)鼓勵(lì)地方根據(jù)本地實(shí)際情況,采取比國家更為嚴(yán)厲的差別力度。這是我國政府為轉(zhuǎn)變發(fā)展和消費(fèi)方式,深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和綠色發(fā)展的及時(shí)政策跟進(jìn)。我們期待這個(gè)政策舉措,在全國各地得到認(rèn)真貫徹執(zhí)行,并有更多的創(chuàng)新。