立足國(guó)內(nèi) 借鑒國(guó)際 建設(shè)高水平輸配電價(jià)監(jiān)管體系

電力是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè),密切關(guān)系企業(yè)生產(chǎn)和群眾生活。電力價(jià)格,直接影響工商企業(yè)生產(chǎn)成本和廣大人民群眾的生活成本,社會(huì)關(guān)注度高。長(zhǎng)期以來,我國(guó)實(shí)行電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)一購電、統(tǒng)一售電的經(jīng)營(yíng)模式,電網(wǎng)企業(yè)通過收取銷售電價(jià)和上網(wǎng)電價(jià)的價(jià)差維持生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、獲得利潤(rùn)。這種統(tǒng)購統(tǒng)銷的模式,主要有三方面的問題:一是用戶與發(fā)電企業(yè)不能直接見面,雙方不能協(xié)商確定電量、電價(jià),無法通過競(jìng)爭(zhēng)激發(fā)市場(chǎng)活力;二是沒有按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”的方式,對(duì)屬于網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)的輸配電建立科學(xué)的價(jià)格監(jiān)管辦法,電網(wǎng)企業(yè)成本、收益是否合理不夠明確;三是各電壓等級(jí)購銷價(jià)差水平不合理,存在不同電壓等級(jí)、不同類別用戶之間的交叉補(bǔ)貼。

黨的十八大以來,國(guó)家發(fā)展改革委認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記系列重要講話精神及黨中央國(guó)務(wù)院決策部署,進(jìn)一步深化電力體制改革,統(tǒng)籌運(yùn)用好“市場(chǎng)之手”和“政府之手”,按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路,以啃硬骨頭的精神攻堅(jiān)輸配電價(jià)改革,加強(qiáng)對(duì)全球第一、第二大電網(wǎng)的國(guó)家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)等企業(yè)成本價(jià)格監(jiān)管,并于2017年6月實(shí)現(xiàn)了省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)改革全國(guó)全覆蓋。

踏石留印 一步一個(gè)腳印

2014年10月起,國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同國(guó)家能源局,按照“先試點(diǎn)、再推廣”的改革思路,在深圳、蒙西試點(diǎn)基礎(chǔ)上,研究制定了《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法》和《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法》,指導(dǎo)省級(jí)價(jià)格主管部門和相關(guān)機(jī)構(gòu),分三個(gè)批次有序推進(jìn)省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)改革,全面完成了省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)改革。

——“破冰”:摸著石頭過河。2014年10月,國(guó)家發(fā)展改革委選擇管理經(jīng)驗(yàn)先進(jìn)、改革意識(shí)較強(qiáng)、改革要求迫切、主動(dòng)對(duì)標(biāo)香港中華電力的深圳電網(wǎng),開展我國(guó)首個(gè)輸配電價(jià)改革試點(diǎn),組織國(guó)內(nèi)知名專家、電網(wǎng)企業(yè)、地方價(jià)格管理部門組成精干力量,對(duì)深圳電網(wǎng)解剖麻雀,形成了深圳電網(wǎng)輸配電價(jià)改革方案,并核定了首個(gè)監(jiān)管周期輸配電價(jià)水平。2014年12月,在蒙西電網(wǎng)開展我國(guó)首個(gè)省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)改革試點(diǎn)。蒙西電網(wǎng)既是個(gè)省級(jí)電網(wǎng),又是個(gè)獨(dú)立于國(guó)網(wǎng)、南網(wǎng)的獨(dú)立電網(wǎng),為下一步在國(guó)網(wǎng)、南網(wǎng)范圍開展省級(jí)輸配電價(jià)改革打下良好基礎(chǔ)。

——“擴(kuò)圍”:加快復(fù)制推廣。2014年11月15日,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過《近期加快價(jià)格改革工作方案》,對(duì)包括電力價(jià)格改革在內(nèi)的價(jià)格改革做出了重要部署。2015年,中發(fā)9號(hào)文件及28號(hào)文件對(duì)電力價(jià)格改革的目標(biāo)、任務(wù)和具體措施做出了明確部署,將試點(diǎn)單位擴(kuò)大到安徽、云南、貴州、湖北、寧夏等5個(gè)省級(jí)電網(wǎng)。

——“立制”:精心開展頂層設(shè)計(jì)。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上,國(guó)家發(fā)展改革委著手研究制定《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法》和《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法》,做了大量工作。

走出去,上門取經(jīng)。國(guó)家發(fā)展改革委分管委領(lǐng)導(dǎo)先后率團(tuán)訪問了德國(guó)能源部、美國(guó)聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)及部分州公用事業(yè)管理委員會(huì)、英國(guó)能源部、英國(guó)天然氣和電力市場(chǎng)辦公室、加拿大安大略省能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)等,深入了解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家開展監(jiān)管的理念、方法和手段,就輸配電價(jià)改革的重大問題向?qū)Ψ秸?qǐng)教,就共同關(guān)心的問題進(jìn)行深入交流。

引進(jìn)來,研討培訓(xùn)。國(guó)家發(fā)展改革委相關(guān)司局工作人員,國(guó)內(nèi)知名專家學(xué)者,英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)監(jiān)管部門和電網(wǎng)企業(yè)的專家,先后召開6次專題研討會(huì),就試點(diǎn)中遇到的問題逐項(xiàng)逐條研究解決辦法。從2016年起,先后在北京、揚(yáng)州、大連舉辦4期輸配電價(jià)改革和電力市場(chǎng)建設(shè)培訓(xùn)班,邀請(qǐng)英國(guó)劍橋大學(xué)、英國(guó)天然氣和電力市場(chǎng)辦公室、美國(guó)加州公共事業(yè)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)的國(guó)際專家和國(guó)內(nèi)有關(guān)專家為電價(jià)工作人員授課,介紹輸配電價(jià)監(jiān)管的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)制度。

打開門,廣集民意。2016年11月16日到27日,通過國(guó)家發(fā)展改革委網(wǎng)站向社會(huì)公開征求意見,做到公開透明。據(jù)統(tǒng)計(jì),共收到社會(huì)意見759條,對(duì)定價(jià)辦法持支持態(tài)度的占97.2%,其中支持并提出完善意見的占42.9%。根據(jù)各方面意見修改完善后,2016年12月正式發(fā)布了《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法》。

——“收官”:省級(jí)電網(wǎng)全覆蓋。2016年,進(jìn)一步加快改革進(jìn)程。3月,決定在12個(gè)省級(jí)電網(wǎng)開展輸配電價(jià)改革;9月,決定在除西藏外的所有省級(jí)電網(wǎng)開展輸配電價(jià)改革,實(shí)現(xiàn)全覆蓋。2017年7月,全面完成了省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)核定工作,并由各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)展改革委(物價(jià)局)向社會(huì)公布,成為中發(fā)9號(hào)文件印發(fā)以來,第一個(gè)全面完成的電力體制改革任務(wù)。

據(jù)國(guó)家信息中心對(duì)2013年1月1日至2017年5月10日的大數(shù)據(jù)分析報(bào)告顯示,輸配電價(jià)改革獲得了社會(huì)積極評(píng)價(jià)。與電價(jià)改革話題直接相關(guān)的約318萬條數(shù)據(jù)中,輸配電價(jià)改革相關(guān)政策的滿意度最高,高達(dá)99%。

立足國(guó)內(nèi) 借鑒國(guó)際 構(gòu)建中國(guó)特色的輸配電價(jià)監(jiān)管辦法

中國(guó)的輸配電價(jià)監(jiān)管辦法,既采取了以美國(guó)為代表的、大多數(shù)國(guó)家通行的“成本加收益”的定價(jià)辦法,又在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)指導(dǎo)下,充分借鑒英國(guó)激勵(lì)性管制辦法,形成了具有中國(guó)特色的激勵(lì)與約束相結(jié)合的定價(jià)辦法。

——充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性、形成部門合力。在規(guī)劃投資、電量等重大參數(shù)的設(shè)定上,不由某一個(gè)部門、機(jī)構(gòu)說了算。中央層面,由國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局對(duì)各地具體方案進(jìn)行會(huì)審。地方層面,地方政府在研究輸配電價(jià)具體水平時(shí),大多成立了由省級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng),由價(jià)格主管部門、能源投資主管部門、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主管部門、能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)等組成的工作小組。對(duì)于規(guī)劃新增輸配電固定資產(chǎn)投資,大多由能源投資主管部門根據(jù)電力規(guī)劃核定;對(duì)于監(jiān)管周期內(nèi)的電量增長(zhǎng)預(yù)測(cè)數(shù)據(jù),大多由經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主管部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平核定。

——引入新增投資計(jì)入固定資產(chǎn)比率,約束電網(wǎng)投資。西方管制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為,回報(bào)率管制模式下,由于收益直接與資產(chǎn)掛鉤,會(huì)導(dǎo)致被管制企業(yè)過度投資,此即所謂的A-J效應(yīng)。為最大限度防止電網(wǎng)企業(yè)過度投資,創(chuàng)造性的提出了“新增投資計(jì)入固定資產(chǎn)比率”的概念,要求參考電網(wǎng)企業(yè)輸配電固定資產(chǎn)的歷史轉(zhuǎn)資情況,考慮今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求,輸配電線路設(shè)備投資進(jìn)度及實(shí)際利用效率等因素統(tǒng)籌核定。

——對(duì)重大成本項(xiàng)目建立激勵(lì)性監(jiān)管機(jī)制。在建立回報(bào)率管制定價(jià)模式的同時(shí),也引入了激勵(lì)性管制方法。如債務(wù)資本收益率,若電網(wǎng)企業(yè)實(shí)際借款利率高于基準(zhǔn)利率,則取基準(zhǔn)利率,若電網(wǎng)企業(yè)實(shí)際利率低于基準(zhǔn)利率,則按照實(shí)際借款利率加二者差額的50%核定;又如材料費(fèi)、修理費(fèi)、其他費(fèi)用等運(yùn)維費(fèi)用,采用了價(jià)格上限管理方法,即規(guī)定不得超過一定比例;又如線損,規(guī)定實(shí)際運(yùn)行中線損率超過核定值的風(fēng)險(xiǎn)由電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān),實(shí)際運(yùn)行中線損率低于核定值的收益由電網(wǎng)企業(yè)和電力用戶各享受50%;又如當(dāng)實(shí)際投資低于預(yù)計(jì)投資時(shí),對(duì)差額投資對(duì)應(yīng)的準(zhǔn)許收入的70%予以扣除。這些都體現(xiàn)了激勵(lì)性管制理念。

——為未來進(jìn)一步深化細(xì)化改革留出必要空間。定價(jià)辦法對(duì)可能出現(xiàn)的情況提出了靈活的預(yù)處理方法,還明確了下一步輸配電價(jià)改革方向。如監(jiān)管周期電網(wǎng)企業(yè)新增投資、電量變化較大的,可在監(jiān)管周期內(nèi)分年平滑處理,也可以跨周期平滑處理,較好的解決了建機(jī)制與降成本的關(guān)系;又如鼓勵(lì)各地探索結(jié)合負(fù)荷率因素制定輸配電價(jià)套餐,增加用戶選擇權(quán);又如鼓勵(lì)各地參照英國(guó)價(jià)格上限管制模式(RPI-X)引入效率因子X,建立輸配電價(jià)與供電可靠性、服務(wù)質(zhì)量掛鉤的調(diào)整機(jī)制,促進(jìn)電網(wǎng)企業(yè)提高供電服務(wù)質(zhì)量。

釋放改革紅利 降低用電成本 促進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)

輸配電價(jià)改革是本輪電力體制改革的“先手棋”、“突破口”,既創(chuàng)新了電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管模式,強(qiáng)化了對(duì)電網(wǎng)企業(yè)成本約束,又有效降低了實(shí)體經(jīng)濟(jì)用電成本,也為促進(jìn)電力市場(chǎng)化改革創(chuàng)造了條件。

——有效降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用能成本。通過嚴(yán)格的輸配電成本監(jiān)審,核減與輸配電業(yè)務(wù)不相關(guān)、不合理的成本,整體核減比例約14.5%。東北、西北9個(gè)省份省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià),測(cè)算后比現(xiàn)行購售價(jià)差有所上漲,理論漲價(jià)金額95億元,但實(shí)際執(zhí)行輸配電價(jià)和銷售電價(jià)仍維持現(xiàn)行水平不變,避免因改革增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。綜合考慮監(jiān)管周期內(nèi)新增電網(wǎng)投資、電量增速等因素,平均輸配電價(jià)較現(xiàn)行購銷價(jià)差降低約1分錢,核減32個(gè)省級(jí)電網(wǎng)準(zhǔn)許收入約480億元,有效降低了實(shí)體經(jīng)濟(jì)成本。

——切實(shí)促進(jìn)電力市場(chǎng)化改革。輸配電價(jià)改革核定了電網(wǎng)企業(yè)準(zhǔn)許收入,使電網(wǎng)企業(yè)在市場(chǎng)交易中處于中立角色,促進(jìn)放開發(fā)售兩側(cè)的電力市場(chǎng)交易,更好的發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。以獨(dú)立輸配電價(jià)機(jī)制為基礎(chǔ),各省均開展電力中長(zhǎng)期交易,8個(gè)省份還將啟動(dòng)電力現(xiàn)貨交易市場(chǎng)試點(diǎn),有力擴(kuò)大了市場(chǎng)交易規(guī)模。據(jù)統(tǒng)計(jì),2016年全國(guó)直接交易電量約8000億千瓦時(shí),約占用電量的22%,每度電平均降低約6.4分,為用戶節(jié)約電費(fèi)超過500億元。2017年1-8月份,全國(guó)共完成市場(chǎng)化交易電量7034億千瓦時(shí),同比增長(zhǎng)51%,每度電平均降低約5分,為用戶節(jié)約電費(fèi)超過350億元。

改革仍然在路上 輸配電價(jià)改革還需全面縱深推進(jìn)

在省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)改革實(shí)現(xiàn)全覆蓋的基礎(chǔ)上,按照電壓等級(jí)和供電范圍劃分,向上需要核定區(qū)域電網(wǎng)輸電價(jià)格,向下需要建立地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格機(jī)制,同時(shí)需要結(jié)合省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)改革中遇到的新問題,不斷完善輸配電價(jià)監(jiān)管體系。

(一)拓寬范圍,科學(xué)核定區(qū)域電網(wǎng)和跨省跨區(qū)專項(xiàng)工程輸電價(jià)格。為推動(dòng)電力資源在全國(guó)范圍內(nèi)的合理配置,進(jìn)一步打破省間壁壘,促進(jìn)清潔能源開發(fā)利用,推動(dòng)電力市場(chǎng)化改革,需要進(jìn)一步核定區(qū)域電網(wǎng)輸電價(jià)格。計(jì)劃于2017年底前完成華北、華東、華中、東北、西北等5個(gè)區(qū)域電網(wǎng)輸電價(jià)格,于2018年底前完成所有跨省跨區(qū)專項(xiàng)工程成本監(jiān)審和輸電價(jià)格復(fù)核工作。

(二)縱深推進(jìn),建立地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格機(jī)制。為通過價(jià)格信號(hào)促進(jìn)增量配電放開,激勵(lì)地方電網(wǎng)降本增效,擬按照建章立制與合理定價(jià)相結(jié)合、彌補(bǔ)成本和約束激勵(lì)相結(jié)合、理順市場(chǎng)關(guān)系和妥善處理價(jià)格關(guān)系相結(jié)合的原則,建立地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)價(jià)格機(jī)制,指導(dǎo)各省合理核定地方電網(wǎng)和增量配電價(jià)格。

(三)久久為功,不斷完善輸配電價(jià)監(jiān)管制度規(guī)則。結(jié)合輸配電價(jià)改革進(jìn)程,適時(shí)修訂《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法》和《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法》,制定完善跨省跨區(qū)輸電價(jià)格定價(jià)辦法,研究出臺(tái)地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)價(jià)格指導(dǎo)意見,形成規(guī)則明晰、水平合理、監(jiān)管有力、科學(xué)透明的輸配電價(jià)監(jiān)管制度體系,確保按規(guī)則推改革、按機(jī)制核水平。研究建立輸配電價(jià)監(jiān)管數(shù)據(jù)庫,夯實(shí)輸配電價(jià)監(jiān)管的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。制定輸配電成本信息公開辦法,不斷提升輸配電價(jià)監(jiān)管的公開性和透明度。

為保障輸配電價(jià)改革全面向縱深推進(jìn),國(guó)家發(fā)展改革委將加強(qiáng)與相關(guān)大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)合作,研究組建電力價(jià)格研究、培訓(xùn)專門機(jī)構(gòu);加強(qiáng)與美國(guó)、英國(guó)輸配電價(jià)監(jiān)管部門,以及世界銀行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、國(guó)際能源署等國(guó)際機(jī)構(gòu)的交流合作,學(xué)習(xí)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家輸配電價(jià)監(jiān)管和電力市場(chǎng)建設(shè)經(jīng)驗(yàn),向國(guó)際社會(huì)推介中國(guó)輸配電價(jià)改革的成功經(jīng)驗(yàn),講好中國(guó)電價(jià)改革故事。