近年來(lái)，中央和地方財(cái)政集中財(cái)力支持推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)，并引導(dǎo)和鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)各界加大對(duì)扶貧領(lǐng)域的投入力度，扶貧資金短缺問(wèn)題得到較大緩解。錢(qián)有了，怎么花更有效，在當(dāng)前扶貧攻堅(jiān)階段，顯得尤為重要。

據(jù)筆者近年來(lái)的調(diào)研和觀察，目前一些地方在扶貧資金使用效益問(wèn)題方面，主要存在以下問(wèn)題，亟待關(guān)注。

政策碎片化造成資金分散零亂。由于目前扶貧資金使用管理涉及眾多政府職能部門(mén)，各部門(mén)條塊分割造成政策碎片化，從而導(dǎo)致目前扶貧資金較為分散零亂，難以形成政策資金合力，且不同類型扶貧資金容易出現(xiàn)交叉重疊，支出內(nèi)容和支出標(biāo)準(zhǔn)銜接不暢，對(duì)扶貧資金使用效益造成負(fù)面影響。

資金使用重產(chǎn)業(yè)輕基礎(chǔ)設(shè)施的傾向。部分貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施存在明顯短板，貧困群眾最基本的生產(chǎn)生活條件尚未得到有效保障，卻熱衷于大干快上扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，投入大量資金造廠房買(mǎi)設(shè)備，項(xiàng)目建成后卻發(fā)現(xiàn)不具備運(yùn)營(yíng)條件，造成不可挽回的投資損失。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持資金不講效益。產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持資金既要體現(xiàn)政策導(dǎo)向，又要堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作，計(jì)劃與市場(chǎng)統(tǒng)籌兼顧的難度較大，資金使用管理風(fēng)險(xiǎn)較為突出。部分地區(qū)沒(méi)有讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，政府習(xí)慣于大包大攬，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目立項(xiàng)不夠慎重，沒(méi)有結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和市場(chǎng)需求，未充分考慮貧困戶的生產(chǎn)力水平和經(jīng)營(yíng)管理能力，扶貧項(xiàng)目建成后運(yùn)營(yíng)管理模式不清晰，難以持續(xù)發(fā)揮增收作用，保值增值更是無(wú)從談起。

產(chǎn)業(yè)扶貧利益聯(lián)結(jié)機(jī)制缺失。少數(shù)扶貧項(xiàng)目名不副實(shí)，包裝成扶貧項(xiàng)目獲取政策資金支持，但是沒(méi)有把貧困戶的切身利益同扶貧項(xiàng)目捆綁在一起，利益聯(lián)結(jié)機(jī)制缺失，項(xiàng)目盈利貧困戶不能分享，項(xiàng)目虧損卻要由政府承擔(dān)，造成國(guó)有資產(chǎn)流失，背離了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的根本宗旨。

施藥，要對(duì)癥。筆者以為，解決以上問(wèn)題，可以從以下幾方面著力。

科學(xué)劃分扶貧領(lǐng)域政府間事權(quán)。事權(quán)劃分和責(zé)任分擔(dān)，是確定財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的前提條件。就脫貧攻堅(jiān)而言，應(yīng)當(dāng)按照外部性、信息處理的復(fù)雜性、激勵(lì)相容“三原則”劃分政府間事權(quán)，按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則籌集分配扶貧資金，強(qiáng)化中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的管理體制。根據(jù)中央統(tǒng)籌確定的脫貧攻堅(jiān)大政方針，省級(jí)負(fù)責(zé)制定脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃并履行宏觀管理職能；市級(jí)負(fù)責(zé)制定實(shí)施計(jì)劃并履行中觀管理職能，根據(jù)實(shí)際需求組織實(shí)施覆蓋全市的扶貧項(xiàng)目；縣級(jí)及以下基層政府負(fù)責(zé)摸清底數(shù)、分類施策，按照“六個(gè)精準(zhǔn)”基本方略，組織實(shí)施本行政區(qū)域內(nèi)的具體扶貧項(xiàng)目。

以脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃為引領(lǐng)整合扶貧資金。建議以大部制改革為契機(jī)，清理整合分散在各部門(mén)的扶貧職能及各類扶貧資金，并將所有涉及扶貧資金使用的專項(xiàng)規(guī)劃納入脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃統(tǒng)籌平衡，同中期財(cái)政規(guī)劃和中期預(yù)算相結(jié)合，形成政策資金合力，集中力量解決貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的瓶頸問(wèn)題。建議依托國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，組建省、市兩級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)融資平臺(tái)，建設(shè)縣級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)資金項(xiàng)目整合管理平臺(tái)，建設(shè)貧困村扶貧脫貧工作落實(shí)平臺(tái)，建立社會(huì)扶貧對(duì)接平臺(tái)。統(tǒng)籌安排產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、托底保障等各類扶貧資金，不同類型扶貧資金無(wú)縫銜接、相互支撐，在確保基本生產(chǎn)生活條件的基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)、積極穩(wěn)妥地發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目。

理順?lè)鲐毊a(chǎn)業(yè)發(fā)展資金運(yùn)作機(jī)制。扶貧領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)主導(dǎo)，政府要引導(dǎo)貧困戶轉(zhuǎn)變觀念、發(fā)揮特長(zhǎng)，幫助其用好用足政策，找到適應(yīng)自身實(shí)際情況的脫貧路徑，測(cè)算清楚項(xiàng)目投資成本和收益，有效控制經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，扶貧項(xiàng)目應(yīng)充分論證、嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，建立資金安全預(yù)警機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)基層因地制宜大膽嘗試，建議設(shè)定適當(dāng)?shù)耐顿Y損失容忍度，并明確壞賬核銷原則和核準(zhǔn)程序。

完善扶貧資金動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理機(jī)制。對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶貧資金，按照“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確”的要求，進(jìn)一步理順責(zé)權(quán)利關(guān)系，區(qū)分股權(quán)投資、債權(quán)投資、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償撬動(dòng)及資產(chǎn)收益扶貧等投資類型，密切跟蹤已建成并投入運(yùn)行的扶貧項(xiàng)目，重點(diǎn)關(guān)注其是否產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)效益，是否真正對(duì)建檔立卡貧困戶有效脫貧發(fā)揮預(yù)期作用，持續(xù)監(jiān)測(cè)返貧率指標(biāo)。探索引入專業(yè)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶貧資金使用管理，配合主管部門(mén)制定扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、篩選論證扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、監(jiān)督項(xiàng)目建設(shè)、指導(dǎo)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、開(kāi)展項(xiàng)目跟蹤評(píng)估。政府應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)扶貧資金使用情況，加強(qiáng)監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)，并自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督。

（作者系全國(guó)政協(xié)常委、民建中央副主席、上海市政協(xié)副主席、上海市社會(huì)主義學(xué)院院長(zhǎng)）