黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》,明確了改革的指導思想、總體思路和目標任務,是新時代我國推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革和重大制度安排,涉及范圍之廣、職能調整之深刻前所未有,充分體現(xiàn)了黨中央進一步推進全面深化改革和加快轉變政府職能的堅定信心和決心。會議明確提出,深入推進簡政放權,完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制,強化事中事后監(jiān)管,提高行政效率,全面提高政府效能,建設人民滿意的服務型政府。

資料圖

黨的十八大以來,我國加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制,大力推進行政審批制度改革向縱深發(fā)展,深入推進商事制度改革,推動政府職能轉變取得重大進展。在新的歷史條件下,隨著行政審批事項的大幅削減,市場準入門檻的不斷降低,需進一步加快市場監(jiān)管體系改革,明晰監(jiān)管職責,完善監(jiān)管機制進而實現(xiàn)統(tǒng)一高效監(jiān)管。近期,新組建的國家市場監(jiān)督管理總局正式掛牌成立,進一步集中監(jiān)管職能,統(tǒng)一負責市場綜合監(jiān)督管理,有效實現(xiàn)了市場全流程監(jiān)管,有力化解了監(jiān)管職能交叉重疊、權限邊界模糊等既有問題,轉變了過去市場監(jiān)管所呈現(xiàn)的“碎片化”樣態(tài),全面提升市場監(jiān)管的層面和級別。新時期進一步構建嚴密有序、互為支撐的市場監(jiān)管體系,要在監(jiān)管方式、監(jiān)管程序和監(jiān)管能力建設三個維度上著力加以推進。

整合創(chuàng)新監(jiān)管方式提升監(jiān)管效能

黨的十八屆三中全會提出,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。推動國家管理向國家治理的根本性變革,意味著更加注重政府與非政府主體之間的互動,要求政府提供更靈活、更多樣、更智能的監(jiān)管方式。當前社會分工、社會結構日益復雜,經(jīng)濟全球化、信息化相互疊加并快速發(fā)展,也對傳統(tǒng)市場監(jiān)管形成巨大沖擊。不同的監(jiān)管方式在達成監(jiān)管目標的效率性上存在較大差異,在這種態(tài)勢下,如果僅僅運用行政許可、行政處罰、行政強制等傳統(tǒng)方式,難以達到預期監(jiān)管效果,一定程度上也會對“互聯(lián)網(wǎng)+”、共享經(jīng)濟等新經(jīng)濟形態(tài)的發(fā)展造成阻滯。對此,需要尋求新的、組合式的監(jiān)管工具。

傳統(tǒng)監(jiān)管以強制力為后盾,多采用單向式、懲戒式的行政手段來達到管理目標,而包括信息監(jiān)管、運用標準的監(jiān)管在內的新興監(jiān)管方式則更加注重手段的多元協(xié)同,這些監(jiān)管手段在契合現(xiàn)代社會發(fā)展特征的同時,也相對削弱了傳統(tǒng)監(jiān)管方式帶來的一定程度的對抗性。其中,信息監(jiān)管以信息為媒介,強化政府與社會公眾的信息溝通,使公眾知悉被監(jiān)管者的運行狀況,進而強化對被監(jiān)管者的行為監(jiān)督和約束。信息監(jiān)管主要包括主管行政機關要求相對人強制披露有關信息、主管行政機關公布相關信息以達到監(jiān)管和懲罰的目的等兩個方面,前者如各領域正逐步健全完善的信息強制性披露制度,后者如國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)等。同時,運用標準進行監(jiān)管也是當前市場監(jiān)管的重要手段,即由國家或者行業(yè)組織制定適當?shù)臉藴室赃_到監(jiān)管目標。2018年年初正式實施的新修訂的標準化法,進一步擴大了標準范圍,明確了標準制定的要求、責任等,為當前以國家標準作為有力監(jiān)管手段提供了重要的法律依據(jù)。《深化黨和國家機構改革方案》將國家標準化管理委員會職責劃入國家市場監(jiān)督管理總局,也充分表明了標準化作為市場監(jiān)管技術手段的重要地位。

總體來看,傳統(tǒng)監(jiān)管和新興監(jiān)管方式相互促進、互為補充,在新形勢下政府應加強整合既有監(jiān)管方式,強化事前監(jiān)管與事中事后監(jiān)管的銜接配合,利用大數(shù)據(jù)監(jiān)管技術,既提升傳統(tǒng)監(jiān)管的行政效能,又有效發(fā)揮新興監(jiān)管的優(yōu)勢和作用。政府在監(jiān)管方式上做“加法”,組合利用不同的監(jiān)管方式,形成監(jiān)管合力,有利于達到最優(yōu)的市場監(jiān)管效能。

以法治思維和法治方式保障程序正當

社會主義市場經(jīng)濟本質上是法治經(jīng)濟。法治是治國理政的基本方式,也是全面深化改革的基本遵循,要運用法治思維和法治方式推進改革。法治思維是以法律為依據(jù)、以人的行為為調整對象、以權利義務為調整機制、以合法性為判斷標準的思維方式。法治方式則是運用法治思維處理和解決問題的行為方式,亦即法治思維的表現(xiàn)形式。完善市場監(jiān)管體系也應遵從這一原則,運用法治思維和法治方式履行市場監(jiān)管職能,實現(xiàn)監(jiān)管的制度化、規(guī)范化、程序化。其中,監(jiān)管職權職責法定是完善市場監(jiān)管體制的前提,實施任何監(jiān)管權都必須有法律的明確授權,法定性是行政權力最重要的屬性,要通過立法程序對現(xiàn)有法律規(guī)范進行修改、廢止或清理,明晰有關市場監(jiān)管主體的法定地位、法定職能和法律責任。

程序正當是依法行政的核心原則之一,也是市場監(jiān)管良好運行的基礎。監(jiān)管程序,即監(jiān)管機構作出監(jiān)管行為時所應當遵循的步驟、方式、時空等要素構成的一個連續(xù)過程。具有正當性的監(jiān)管程序不僅可以限制行政權的濫用,而且可以緩和監(jiān)管的對抗性,吸收被監(jiān)管者的不良情緒,消解所產(chǎn)生的部分爭議。具體來看,一套嚴密的監(jiān)管程序應兼顧兩個方面。一是在操作層面,著重體現(xiàn)監(jiān)管的技術性、工具性特征;二是在權力制約層面,著力保障公民在監(jiān)管權力運行過程中的權利。為此,在進行監(jiān)管程序設計時,除了設定必要的監(jiān)管步驟之外,還應將參與、公開等正當性要素貫穿其中。通過公開和參與對監(jiān)管機構實施有效限制,為監(jiān)管機構的行為劃定外部邊界。值得注意的是,公開和參與本身也會相輔相成、相互影響,監(jiān)管雙方信息不對稱必然阻礙公眾參與,公眾參與度不高亦不利于信息的傳遞。因此,參與的前提和基礎源于監(jiān)管機構對相關信息的公開和發(fā)布,這些理應由縝密的監(jiān)管程序作出回應?？偠灾?加強法治建設是一項根本性、全局性、基礎性工作,堅持法治思維和法治方式是各級政府實施科學監(jiān)管、有效監(jiān)管的重要保證,也將是構建成熟而完善的社會主義市場監(jiān)管體系的根本保障。

推進各級政府監(jiān)管能力建設全面提升監(jiān)管水平

市場監(jiān)管的效率和效果最終取決于監(jiān)管能力的強弱,監(jiān)管能力建設是當前推動市場監(jiān)管體制改革向縱深發(fā)展的必然要求。監(jiān)管能力是一個集合概念,包含了對監(jiān)管機構組成、監(jiān)管工具使用、監(jiān)管資源多寡等的多元考察,是對監(jiān)管機構的綜合性評價。新的形勢對市場監(jiān)管能力提出了新的更高要求。

面對不同監(jiān)管領域的特殊性和專業(yè)性,尤其是與民生息息相關的食品、藥品等領域,要推動實現(xiàn)綜合監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管的平衡和統(tǒng)一。與此同時,就我國市場監(jiān)管事權的劃分來看,規(guī)范市場行為、維護市場秩序是各級地方政府及其工作部門的重要職能,地方監(jiān)管部門是實施監(jiān)管的主體。黨的十九大報告指出,賦予省級及以下政府更多自主權。在簡政放權的大背景下,行政審批的范圍大幅縮減,更加注重監(jiān)管力量的下沉,地方監(jiān)管部門將被賦予更為精細化的監(jiān)管職責,因此,提高屬地監(jiān)管能力顯得尤為迫切。各級地方政府在進行監(jiān)管機構撤并改革的同時,應高度關注基層市場監(jiān)管機構能力建設。要加強頂層設計,制定省、市、縣、鄉(xiāng)四級市場監(jiān)管能力建設的通行標準,特別是突出抓好基層站所標準化建設,形成“覆蓋城鄉(xiāng)、延伸村居”的合理布局,實現(xiàn)基層監(jiān)管網(wǎng)絡與監(jiān)管職責相匹配。要提高監(jiān)管隊伍專業(yè)化水平,短期可以尋求專家、科研等外部專業(yè)資源支持,長期要加強專業(yè)人才引進培養(yǎng),形成既有宏觀統(tǒng)籌又具有專業(yè)技能的有力監(jiān)管機構。要提高監(jiān)管的信息化、智能化水平,通過建立統(tǒng)一高效的信息化監(jiān)管平臺,整合監(jiān)管信息,構建信息共享監(jiān)管網(wǎng)絡,實行動態(tài)分類監(jiān)管,全面提升科學化監(jiān)管水平。可以說,推進各級政府的市場監(jiān)管能力建設將是繼監(jiān)管機構改革之后的又一次深刻變革,也是形成統(tǒng)一、規(guī)范、科學、高效的市場監(jiān)管體系的決定性因素。

(作者:陳丹,系天津商業(yè)大學法學院副教授)