施行14年，農(nóng)村土地承包法開(kāi)啟“修改模式”

“保持土地承包關(guān)系，穩(wěn)定并長(zhǎng)期不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年。”2017年10月18日，習(xí)近平總書(shū)記在向中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)作報(bào)告時(shí)，講完這句話，全場(chǎng)響起雷鳴般掌聲。

10月31日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議召開(kāi)第二次全體會(huì)議，會(huì)議聽(tīng)取了全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員劉振偉關(guān)于農(nóng)村土地承包法修正案(草案)的說(shuō)明。劉振偉說(shuō)，適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的新要求，穩(wěn)定和完善適合國(guó)情的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，是修改農(nóng)村土地承包法的基本出發(fā)點(diǎn)。

農(nóng)村土地承包法自2003年施行14年后，啟動(dòng)“修改模式”，標(biāo)志著十九大報(bào)告中對(duì)廣大農(nóng)民的莊嚴(yán)承諾進(jìn)入法律層面。

為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)確立法律依據(jù)

河北省深州市農(nóng)民李哲士從多年前就開(kāi)始把村里一些因外出務(wù)工、勞力不足農(nóng)戶的土地租過(guò)來(lái)經(jīng)營(yíng)，至今已累積了上百畝農(nóng)地。在當(dāng)?shù)匾菜阈∮幸?guī)模。

劉振偉在作說(shuō)明時(shí)介紹，目前，農(nóng)村已有30%以上的承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)承包地，流轉(zhuǎn)面積4.79億畝。

承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地有多種因素。一方面，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、水利化、機(jī)械化及科技進(jìn)步等，農(nóng)戶分散作業(yè)的模式不再適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，把小塊土地連接起來(lái)進(jìn)行集約經(jīng)營(yíng)不但能夠降低成本，而且能提高效率和效益。另一方面，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)強(qiáng)度降低，大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，也使得很多承包農(nóng)戶有流轉(zhuǎn)承包地的現(xiàn)實(shí)需求。從農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況看，各類農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體大量涌現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大，規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)水平不斷提升，呈現(xiàn)“家庭承包，多元經(jīng)營(yíng)”格局。

2014年9月29日，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上指出，“要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局”。

記者發(fā)現(xiàn)，此次修法特別明確了對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障。草案增加的第六條是這樣表述的，“以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地承包權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的承包土地的權(quán)利。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是指一定期限內(nèi)占用承包地、自主組織生產(chǎn)耕作和處置產(chǎn)品，取得相應(yīng)收益的權(quán)利。”草案第十條規(guī)定，“國(guó)家保護(hù)集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，任何組織和個(gè)人不得侵犯”。第三十五條規(guī)定，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)”。這一系列的規(guī)定，旨在為形成“三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局”提供明確的法律依據(jù)。

為確保實(shí)行“三權(quán)分置”后不改變農(nóng)地用途，草案第三十六條第二款規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境”。草案第四十條還設(shè)置了具體的規(guī)制性條款，規(guī)定“第三方擅自改變承包地的農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒連續(xù)兩年以上、給承包地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞承包地生態(tài)環(huán)境的，發(fā)包方或者承包方有權(quán)要求終止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，收回土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。第三方對(duì)承包地和生態(tài)環(huán)境造成的損害應(yīng)當(dāng)予以賠償”。

對(duì)于租種其他農(nóng)戶土地的“種田大戶”來(lái)說(shuō)，農(nóng)村土地承包法修正案(草案)透露出這樣的修法精神，既保障他們的權(quán)益，也明確法律上的責(zé)任。

“承包期屆滿后再延長(zhǎng)三十年”寫(xiě)入草案

地越種越多，李哲士卻一直心存隱憂。

他告訴記者，農(nóng)民開(kāi)展集約化經(jīng)營(yíng)前期成本大，比如用于播種、收割的大型農(nóng)機(jī)，大批量運(yùn)輸糧食的車(chē)輛，大批量存儲(chǔ)糧食的倉(cāng)庫(kù)，等等，另外農(nóng)業(yè)收益的回收周期長(zhǎng)，只有長(zhǎng)期穩(wěn)定的承包經(jīng)營(yíng)才能保障他們收回前期投入成本并取得收益。

這也是農(nóng)村土地承包法此次修改的一個(gè)亮點(diǎn)。為了給予農(nóng)民穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)預(yù)期，草案第二十條增加了這樣的規(guī)定，“前款規(guī)定的耕地承包期屆滿后再延長(zhǎng)三十年”。

農(nóng)殘超標(biāo)、鎘大米……隨著食品安全越來(lái)越受公眾關(guān)注，以有機(jī)農(nóng)業(yè)為代表的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式嶄露頭角。有機(jī)農(nóng)業(yè)的前提是土壤，對(duì)于被污染的土地，土地改良是不可逾越的。據(jù)專家分析，對(duì)于有大量農(nóng)藥殘留、重金屬超標(biāo)的土壤，需要有一定年限的改良期，通過(guò)降解的手段，把有害物質(zhì)降到最低。

不過(guò)，改良土壤讓很多“種糧大戶”心動(dòng)，卻遲遲未能付諸行動(dòng)。改良土壤，不但幾年沒(méi)有收入，還要付出極大投入。修正案草案也試圖為這一新業(yè)態(tài)提供制度保障。草案第三十七條中規(guī)定，“經(jīng)承包方同意，第三方可依法投資改良土壤，建設(shè)必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施，并依照合同約定對(duì)其投資部分獲得合理補(bǔ)償”。

對(duì)于深受投入資金難題困擾的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，修正案草案也透露出一個(gè)利好消息。草案第四十二條規(guī)定，“承包方可以用承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。第三方通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)承包方或其委托代理人書(shū)面同意，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。具體由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)規(guī)定。”

解除進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民“后顧之憂”

去年冬天，在北京打拼十年之久的老孟一家回了農(nóng)村老家。

十年前，老孟來(lái)到北京，先是在位于北三環(huán)的金五星批發(fā)市場(chǎng)給人打工，幾年后租了鋪面自己當(dāng)起了老板。隨著生意的起色，老孟夫妻把一直扔在老家的孩子也接到北京。去年底，金五星批發(fā)市場(chǎng)關(guān)停了，老孟一家也失去了生計(jì)，一家人商量后決定回老家。

讓老孟慶幸的是，回家還有承包地。在老孟老家，像他這樣的故事還有很多。記者關(guān)注到，此次修法特別注重維護(hù)進(jìn)城務(wù)工和落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益。

劉振偉在向大會(huì)作說(shuō)明時(shí)表示，草案刪除了現(xiàn)行法律中關(guān)于承包期內(nèi)承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)將承包地交回發(fā)包方的規(guī)定。鑒于城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變革是一個(gè)較長(zhǎng)的歷史過(guò)程，現(xiàn)階段農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工落戶的情況也十分復(fù)雜，按照中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的要求，草案第二十六條規(guī)定，“維護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。是否保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，由農(nóng)民選擇而不代替農(nóng)民選擇”。

農(nóng)轉(zhuǎn)非，曾經(jīng)很讓農(nóng)村人向往。但是，近些年，有些農(nóng)民通過(guò)買(mǎi)房等形式，把戶口遷入了城鎮(zhèn)，卻發(fā)現(xiàn)因?yàn)槿狈χ\生技能，面臨著生計(jì)困難，遠(yuǎn)不如守著口糧田過(guò)日子來(lái)得安穩(wěn)。如何更好地保障這部分農(nóng)民的權(quán)益，草案規(guī)定，“承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶，納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，支持引導(dǎo)其按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)益。”這樣的設(shè)置更人性化，也為政策適時(shí)調(diào)整留出了空間。

千百年來(lái)，土地都是農(nóng)民的“命根子”。農(nóng)村土地承包法的修改，既要保障農(nóng)民的基本權(quán)益，又要面向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的未來(lái)。“圍繞處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系這條主線，堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度不動(dòng)搖，進(jìn)一步賦予農(nóng)民充分而有保障的土地權(quán)利，為提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平，推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，保持農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定提供制度保障”，劉振偉在闡述此次修法的總體思路時(shí)如是說(shuō)。