隨著北京市出臺(tái)《進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見》，全國31個(gè)省份戶籍改革方案均已出齊。這些戶改方案中，均明確取消農(nóng)業(yè)戶口，這標(biāo)志著包含多重情感與內(nèi)涵的農(nóng)業(yè)戶口，已正式退出歷史舞臺(tái)。取消農(nóng)業(yè)戶口，是否會(huì)影響農(nóng)民權(quán)益？將對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)生哪些影響？ 

農(nóng)民權(quán)益不受影響

2014年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口。”

我國自1958年開始劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，由此帶來權(quán)益、保障和待遇的不同。農(nóng)業(yè)戶口的權(quán)益主要是集體土地承包權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，而非農(nóng)業(yè)戶口的權(quán)益主要是依附在戶籍上的一些社會(huì)公共服務(wù)，包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、保險(xiǎn)、住房等方面。

專家分析，取消農(nóng)業(yè)戶口，并非農(nóng)業(yè)戶口全部統(tǒng)一轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，只是統(tǒng)一登記為居民戶口，為今后逐步打通城鄉(xiāng)二元鴻溝，實(shí)現(xiàn)社保、教育、醫(yī)療等方面公共服務(wù)均等化打下基礎(chǔ)。因此，農(nóng)民實(shí)際權(quán)益并不會(huì)發(fā)生變化。

“農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的身份統(tǒng)一后，沒有農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口之分，只有地域區(qū)別。”武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)教授周運(yùn)清說，目前各地城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)正在陸續(xù)并軌，未來全國居民有望享受平等的身份和待遇。

隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，不少地區(qū)城市教育、住房保障等公共服務(wù)，也已向農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員及其子女開放。國家發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年全國義務(wù)教育階段進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女1367.1萬，入讀公辦學(xué)校比例達(dá)80%。除義務(wù)教育外，四川、重慶、浙江等地，已將外來務(wù)工人員納入公共租賃住房保障體系。

城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化加速

國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》中明確，除極少數(shù)超大城市外，全面放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶條件。以農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及新生代農(nóng)民工為重點(diǎn)，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶。

2015年，位于江漢平原的湖北襄陽市全面放開戶口遷入限制。農(nóng)村居民只要租住城鎮(zhèn)居民合法的私有住房、有穩(wěn)定就業(yè)，其本人及配偶、父親、未成年子女均可在襄陽城區(qū)落戶。同時(shí)明確，農(nóng)民在市區(qū)落戶，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)為前置條件。

趙迪是湖北襄陽市內(nèi)一家機(jī)械企業(yè)銷售經(jīng)理。2015年6月襄陽市實(shí)施城區(qū)落戶“零門檻”后，他得以將戶口從河南老家遷入襄陽城區(qū)。“戶口在農(nóng)村時(shí)，孩子在襄陽上學(xué)非常不便，自己參加一些招投標(biāo)查驗(yàn)身份證時(shí)，甚至被認(rèn)為是冒充人員，現(xiàn)在這些問題都迎刃而解。”

半月談?dòng)浾咴诙嗟夭稍L發(fā)現(xiàn)，中小城鎮(zhèn)多數(shù)均已放開落戶門檻，鼓勵(lì)農(nóng)村居民進(jìn)城落戶，以此提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。根據(jù)“十三五”規(guī)劃，未來五年我國常住人口城鎮(zhèn)化率需提高3.9個(gè)百分點(diǎn)，戶籍人口城鎮(zhèn)化率需提高5.1個(gè)百分點(diǎn)。今后，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城落戶將會(huì)更加便利。

四川省閬中市新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)辦公室副主任董小偉，對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口做了詳細(xì)的對(duì)比：與戶口相關(guān)聯(lián)的12項(xiàng)權(quán)益中，就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、教育、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、公共文化服務(wù)等5項(xiàng)城鄉(xiāng)基本無政策差別；土地權(quán)益、糧食直補(bǔ)、退耕還林、農(nóng)村五保、扶貧等5項(xiàng)是農(nóng)村戶口獨(dú)有；只有低保城市補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)比農(nóng)村每月高40元，公租房、廉租房為城市戶口獨(dú)有。

董小偉說：“近年來，附著在農(nóng)業(yè)戶口上的優(yōu)惠政策持續(xù)不斷出臺(tái)，大大增加了農(nóng)業(yè)戶口的吸引力。部分農(nóng)民愿意在城市工作生活，但不愿意遷戶口，是算了一筆利益賬后的理性選擇。”

“逆城鎮(zhèn)化”三大趨勢(shì)

在城市戶口與農(nóng)村戶口含金量“一降一升”之下，過去寧可花錢辦“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、吃“國家糧”的農(nóng)村居民，現(xiàn)在進(jìn)城落戶意愿逐年走低。

湖北宜城市的一項(xiàng)抽樣調(diào)查顯示，當(dāng)?shù)?0%農(nóng)民有遷到城市居住的意愿，但不愿意遷入戶口。安徽省霍邱縣是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的試點(diǎn)縣之一。霍邱縣公安局提供的數(shù)據(jù)顯示，2015年，霍邱縣農(nóng)業(yè)戶口遷入城關(guān)鎮(zhèn)落戶的僅有273人。目前，仍有農(nóng)業(yè)戶口人數(shù)150萬人。

一些地方“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象逐步出現(xiàn)。

——考上大學(xué)，但不遷戶口。不少地方的農(nóng)村學(xué)生考上大學(xué)后，不再把戶口遷往城市。閬中市公安局提供的數(shù)據(jù)顯示，2015年該市農(nóng)村大學(xué)生考上大學(xué)后，將戶口遷往就學(xué)地城市的只有21人，主要遷往北京、上海等大城市。閬中市公安局治安大隊(duì)副大隊(duì)長(zhǎng)李瑋介紹，目前農(nóng)村大學(xué)生除非考上重點(diǎn)大學(xué)，有望落戶大城市，一般都不會(huì)把戶口從農(nóng)村遷出。

——在城市購房、工作、生活，但不遷戶口。不少中小城市落戶已是零門檻，相當(dāng)一部分常年生活在城市的農(nóng)村戶口人員，已經(jīng)完全具備落戶城市的條件，但仍把戶口留在農(nóng)村。

霍邱縣于2015年9月出臺(tái)政策，規(guī)定凡在縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)首次購買144平方米以下新建商品房的，給予每平方米200元的購房補(bǔ)貼，農(nóng)村戶口居民可自愿選擇辦理戶籍遷移。25歲的霍邱縣臨淮崗鄉(xiāng)村民姚澤寶告訴半月談?dòng)浾撸谏虾?wù)工，回霍邱縣城買房，是為了小孩將來在縣城上小學(xué)方便。“我收入有限，不可能在上海落戶，將來還是要回霍邱。但我不準(zhǔn)備把戶口遷到縣城，留在農(nóng)村政策更好。”

——不少擁有城市戶口的人，想把戶口遷回農(nóng)村。李瑋介紹，雖然目前政策禁止城市戶口遷往農(nóng)村，但幾乎每天都有人打電話詢問，怎樣把城市戶口轉(zhuǎn)成農(nóng)村戶口。

霍邱縣居民卞自勝說：“我原來是農(nóng)村戶口，1992年父母花了4000元錢，給我買了一個(gè)城鎮(zhèn)戶口，目的是讓我進(jìn)城上學(xué)，那時(shí)候農(nóng)村戶口上不了縣城的學(xué)校。現(xiàn)在我后悔了，既沒有承包地也沒有宅基地。”

城鎮(zhèn)化不能做“數(shù)字文章”

半月談?dòng)浾咴诙嗟卣{(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少地方給戶籍人口城鎮(zhèn)化率制定了預(yù)期目標(biāo)，為完成目標(biāo)任務(wù)，有的地方做起了“數(shù)字文章”。

一些城市在取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)戶口區(qū)別后，將民政劃分的城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)人口全部統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)戶籍人口，由此，大量城中村、城邊村農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”。一些地區(qū)新型城鎮(zhèn)化職能部門負(fù)責(zé)人表示，通過撤縣設(shè)區(qū)，郊區(qū)大量農(nóng)村人口全部統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)戶籍人口，如此才能保證城鎮(zhèn)化率指標(biāo)如期完成。

而在一些地方，征用土地成為完成人口城鎮(zhèn)化率的手段。在西部某市，記者發(fā)現(xiàn)該市2016年的農(nóng)民進(jìn)城落戶目標(biāo)是5.6萬人。當(dāng)問到能否完成既定目標(biāo)時(shí)，該市新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)辦公室負(fù)責(zé)人說：“肯定可以完成，我們這么大的城市，隨便搞點(diǎn)征地就有幾萬人的規(guī)模。”

安徽省發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃處副處長(zhǎng)李全軍認(rèn)為，戶籍人口已經(jīng)不能完全反映一個(gè)地方的真實(shí)城鎮(zhèn)化率。在加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，應(yīng)尊重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，避免出現(xiàn)強(qiáng)行推進(jìn)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。

要真正推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化，除了強(qiáng)化城市吸納功能外，還要盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，讓農(nóng)民和土地“解綁”。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)“三權(quán)”近年來得到強(qiáng)化，但由于關(guān)鍵的體制障礙沒有根本消除，農(nóng)民資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)性價(jià)值無法實(shí)現(xiàn)，削弱了農(nóng)民帶資進(jìn)城的能力，這也把農(nóng)民和土地緊緊地“綁”在了一起。

十八屆三中全會(huì)以后，中央逐步開始明確推進(jìn)農(nóng)村土地改革“三權(quán)分置”：落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。今年10月30日，中央還印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，進(jìn)一步健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。

一些地方積極探索盤活農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民帶資進(jìn)城。重慶市利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制，推行了“地票”制度，引導(dǎo)農(nóng)民自愿將閑置、廢棄的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，形成的指標(biāo)在保障農(nóng)村自身發(fā)展后，節(jié)余部分以“地票”方式在市場(chǎng)上公開交易。湖北省宜城市則在不斷探索農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，在前期確權(quán)及確定正常使用面積的前提下，本著農(nóng)民自愿原則，對(duì)農(nóng)民多占的面積實(shí)施退出有償獎(jiǎng)勵(lì)辦法，一年來已有上百戶自愿退出。(采寫記者：秦交鋒、徐海濤、許茹、李勁峰)