國(guó)家公園，正在走向現(xiàn)實(shí)的“全民福祉”

中國(guó)國(guó)家公園來(lái)了。9月26日，《建立國(guó)家公園體制總體方案》正式印發(fā)，中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。據(jù)悉，我國(guó)已設(shè)立10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)，三江源國(guó)家公園為首個(gè)試點(diǎn)。到2020年，建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)將基本完成。

國(guó)家公園與風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園等有什么區(qū)別？國(guó)家公園該怎么管理？普通老百姓將如何受益？這些答案的逐漸清晰，讓國(guó)家公園一步步從概念走向現(xiàn)實(shí)。

生態(tài)保護(hù)性是最大特征

對(duì)中國(guó)人來(lái)說(shuō)還有些陌生的國(guó)家公園，近年來(lái)逐漸成為了一個(gè)熱門(mén)詞匯。

公開(kāi)資料顯示，世界上第一個(gè)現(xiàn)代意義的國(guó)家公園是成立于1872年的美國(guó)黃石國(guó)家公園。目前世界上已有100多個(gè)國(guó)家建立了國(guó)家公園，總保護(hù)面積超過(guò)400萬(wàn)平方公里，占全球保護(hù)面積的23.6%。

“國(guó)家公園是指由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。” 根據(jù)方案，我國(guó)的國(guó)家公園將是自然保護(hù)地最重要類(lèi)型之一，屬于全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，納入全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。

《總體方案》明確了我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)堅(jiān)持的3個(gè)理念，即堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一，把最應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來(lái)；堅(jiān)持國(guó)家代表性，以國(guó)家利益為主導(dǎo)，堅(jiān)持國(guó)家所有；堅(jiān)持全民公益性，堅(jiān)持全民共享，著眼于提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，為公眾提供親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然以及作為國(guó)民福利的游憩機(jī)會(huì)。

國(guó)家公園體制建設(shè)專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)成員之一、清華大學(xué)景觀系主任楊銳認(rèn)為，國(guó)家公園是中國(guó)生態(tài)價(jià)值及其原真性和完整性最高的地區(qū)，是最具戰(zhàn)略地位的國(guó)家生態(tài)安全高地。“生態(tài)保護(hù)性是國(guó)家公園的最大特征，這和一般的城市公園有所區(qū)別。”

“國(guó)家公園是眾多自然保護(hù)地類(lèi)型中的精華，是國(guó)家最珍貴的自然瑰寶。”世界自然保護(hù)聯(lián)盟駐華首席代表朱春全說(shuō)，建立國(guó)家公園的首要目標(biāo)是保護(hù)自然生物多樣性及其所依賴(lài)的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和生態(tài)過(guò)程，推動(dòng)環(huán)境教育和游憩，提供包括當(dāng)代和子孫后代的“全民福祉”。

核心是化繁就簡(jiǎn)

從1956年我們國(guó)家建立第一個(gè)自然保護(hù)地開(kāi)始，到現(xiàn)在類(lèi)型豐富，數(shù)量很多。從自然保護(hù)區(qū)類(lèi)型上看，有自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、海洋特別保護(hù)區(qū)等10余類(lèi)組成。

這些保護(hù)地，在推進(jìn)國(guó)家的環(huán)保事業(yè)和可持續(xù)利用方面取得了很大的成績(jī)。但自然保護(hù)地管理中也存在著諸如過(guò)度開(kāi)發(fā)、污染、保護(hù)不力等問(wèn)題。尤其是管理體制的交叉重疊、部門(mén)之間的條塊分割，不僅割裂了生態(tài)系統(tǒng)的完整性，還導(dǎo)致該保護(hù)的沒(méi)有保護(hù)好，該利用的沒(méi)利用好。

以九寨溝為例，它先后被掛上了九寨溝國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園和5A旅游景區(qū)5塊牌子。“風(fēng)景名勝區(qū)是住建部門(mén)管的，地質(zhì)公園是國(guó)土資源部管的，同一時(shí)間里九寨溝就有可能接到3個(gè)部門(mén)的要求，而往往這3個(gè)要求又是相互不通氣的。”朱春全說(shuō)，自然保護(hù)區(qū)管理如果用九龍治水來(lái)形容，可以說(shuō)毫不夸張。

針對(duì)此類(lèi)問(wèn)題，《總體方案》明確了未來(lái)統(tǒng)一管理的方向，“由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一行使國(guó)家公園自然保護(hù)地管理職責(zé)”，而且“國(guó)家公園建立后，在相關(guān)區(qū)域內(nèi)一律不再保留或設(shè)立其他自然保護(hù)地類(lèi)型”。

中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員、博士生導(dǎo)師鐘林生指出，《總體方案》多次出現(xiàn)要將管理“化繁為簡(jiǎn)”，要求建成統(tǒng)一規(guī)范高效的中國(guó)特色國(guó)家公園體制，使交叉重疊、多頭管理的碎片化問(wèn)題得到有效解決。

國(guó)家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，國(guó)家公園體制試點(diǎn)，核心是將地方的事權(quán)劃轉(zhuǎn)為中央事權(quán)。我國(guó)的國(guó)家公園建設(shè)，將把創(chuàng)新體制和完善體制放在優(yōu)先位置，做好體制機(jī)制改革過(guò)程中的銜接，成熟一個(gè)設(shè)立一個(gè)，有步驟、分階段推進(jìn)。

據(jù)國(guó)家林業(yè)局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，從目前試點(diǎn)推進(jìn)情況來(lái)看，最大的問(wèn)題就是一些地方對(duì)劃定中央事權(quán)和機(jī)構(gòu)設(shè)置一時(shí)理解不到位，同時(shí)面積大、跨省跨部門(mén)多使得協(xié)調(diào)難度大，主管部門(mén)多、管理機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)主體不清等問(wèn)題可能會(huì)接踵而來(lái)。

共有、共建、共享

“國(guó)家公園強(qiáng)調(diào)全民公益性，主要體現(xiàn)在共有、共建和共享上。”國(guó)家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，國(guó)家公園建設(shè)將注重提高全民所有自然資源資產(chǎn)的比例，引導(dǎo)各類(lèi)社會(huì)機(jī)構(gòu)特別是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民參與國(guó)家公園體制建設(shè)，并在有效保護(hù)前提下，為公眾提供科普教育游憩的機(jī)會(huì)。

按照構(gòu)想，國(guó)家公園并不能提供旅游服務(wù)，未來(lái)的國(guó)家公園與旅游景點(diǎn)最大的不同就在于將提供環(huán)境教育服務(wù)。原國(guó)家林業(yè)局野生動(dòng)植物與自然保護(hù)區(qū)管理司巡視員陳建偉認(rèn)為，國(guó)家公園的定義中應(yīng)該包含兩個(gè)責(zé)任：第一個(gè)責(zé)任是為國(guó)家、為民族、為子孫后代，同時(shí)也是為全人類(lèi)，保護(hù)這些珍貴的自然遺產(chǎn)；第二個(gè)責(zé)任，必須要為全民提供親近自然、保護(hù)環(huán)境、科學(xué)研究、宣傳教育、生態(tài)體驗(yàn)包括游憩的責(zé)任，去積極適應(yīng)人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的文化需求。

那么，國(guó)家公園將如何收費(fèi)呢？楊銳表示，國(guó)家公園制度設(shè)計(jì)中應(yīng)保證每個(gè)國(guó)民平等參訪的權(quán)利，為此國(guó)家公園應(yīng)以國(guó)民福利為原則，實(shí)行低費(fèi)用門(mén)票以及相配套的預(yù)約制度，同時(shí)給每人提供做志愿者和做出貢獻(xiàn)的地方，使百姓在貢獻(xiàn)中得到快樂(lè)。

根據(jù)方案，立足國(guó)家公園的公益屬性，將建立財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制。國(guó)家公園實(shí)行收支兩條線管理，各項(xiàng)收入上繳財(cái)政，各項(xiàng)支出由財(cái)政統(tǒng)籌安排，并負(fù)責(zé)統(tǒng)一接受企業(yè)、非政府組織、個(gè)人等社會(huì)捐贈(zèng)資金。

此外，方案還明確提到“引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣趪?guó)家公園周邊合理規(guī)劃建設(shè)入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)”“探索社會(huì)力量參與自然資源管理和生態(tài)保護(hù)的新模式”等內(nèi)容。

國(guó)家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在具體措施上，國(guó)家公園將引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c國(guó)家公園設(shè)立、建設(shè)、運(yùn)行、管理、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)，以及生態(tài)保護(hù)、自然教育、科學(xué)研究等各領(lǐng)域。鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用窕蚱渑e辦的企業(yè)參與國(guó)家公園內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。鼓勵(lì)設(shè)立生態(tài)管護(hù)公益崗位，吸收當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c國(guó)家公園保護(hù)管理和自然環(huán)境教育等。