行政拘留不宜用在未成年人身上

“行政拘留不宜用在未成年人身上，沒有效果，反而起壞作用。”中國刑事訴訟法學(xué)研究會少年司法專業(yè)委員會主任、北京師范大學(xué)教授宋英輝告訴記者，現(xiàn)行處罰法及修改意見的措施，都是立足于成年人的，缺乏未成年人視角。未成年人實施違法行為，是其心理行為偏常的外部表現(xiàn)。這種心理行為偏常受多種因素影響而形成，對其干預(yù)矯治通常需要一定的時間。行政拘留時間短，又沒有專業(yè)干預(yù)措施，無法從根本上解決未成年人實施危害行為的問題，反而可能造成負(fù)面影響，既與未成年人保護(hù)的方向相悖，又無助于改善社會治安秩序。

在宋英輝看來，行政拘留難以對未成年人起到預(yù)防作用。未成年人實施危害行為，具有不同于成年人的特殊性。從外部因素來看，大多違法未成年人深受家庭監(jiān)護(hù)缺失、父母教養(yǎng)不當(dāng)、學(xué)校教育偏差、社會消極環(huán)境或不良資訊的影響。從個體自身因素來看，此年齡階段的未成年人身心處于過渡、發(fā)展的不穩(wěn)定、不成熟狀態(tài)中：在腦發(fā)育方面，盡管腦的重量和容積基本達(dá)到成人水平，但是大腦機(jī)能遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于成年人，特別是前額葉皮層遠(yuǎn)未成熟，辨別是非、控制行為、遵守規(guī)則的能力弱；在心理方面，處于“第二次危機(jī)”的青春期（12周歲左右至18周歲），內(nèi)心充滿矛盾，情緒容易波動，具有很強(qiáng)的叛逆性、沖動性。因此，在外界不良環(huán)境的影響下，未成年人容易不計后果，實施危害行為。

“對未成年人予以行政拘留，臨時限制人身自由，的確可以暫時隔斷他們與不良社會環(huán)境的聯(lián)系，在短時間內(nèi)防止他們繼續(xù)實施違法行為，但作用非常有限。”宋英輝說。

宋英輝認(rèn)為，行政拘留會給未成年人的社會化造成負(fù)面影響。從行為自由到行政拘留后封閉式拘禁，其所處環(huán)境會發(fā)生巨大變化，這會對未成年人的大腦發(fā)育、性格養(yǎng)成、心理健全產(chǎn)生影響，甚至有可能促成其形成反社會人格，導(dǎo)致攻擊性增加，日后矯正的難度更大。

應(yīng)完善未成年人罪錯行為干預(yù)措施體系

“我國目前的確存在低齡未成年人違法犯罪‘一放了之’和‘一罰了之’的弊端，對這一群體的違法犯罪缺乏必要且科學(xué)有效的干預(yù)措施。”姚建龍說，這一問題的存在屬于頂層設(shè)計缺失造成的制度性缺陷，非《治安管理處罰法》單部法律的“應(yīng)激修訂”簡單動用拘留這一最為嚴(yán)厲行政處罰措施所能彌補(bǔ)與修正。

姚建龍認(rèn)為，作為一種理性和慎重的選擇，《治安管理處罰法》的此次修訂宜繼續(xù)保留原有關(guān)于未成年人適用行政拘留的年齡規(guī)定，將行政拘留的執(zhí)行年齡限定為已滿16周歲，同時應(yīng)考慮清晰《治安管理處罰法》在未成年人法律體系中的角色。

姚建龍建議，宜將未成年人“違法”行為的干預(yù)從《治安管理處罰法》等行政法中剝離出來，作為《預(yù)防未成年人犯罪法》的調(diào)整對象。也就是說，在未來公安機(jī)關(guān)將主要依據(jù)特別法《預(yù)防未成年人犯罪法》（或者《少年司法法》），同時結(jié)合普通法《治安管理處罰法》來處理未成年人違警行為。對于未達(dá)到特定責(zé)任年齡的低齡未成年人罪錯行為的干預(yù)，也將主要由專門的《預(yù)防未成年人犯罪法》調(diào)整。此外，建議盡快啟動《預(yù)防未成年人犯罪法》的修訂，完善包括虞犯行為（或稱不良行為）、違警行為、觸法行為、犯罪行為的未成年人罪錯行為干預(yù)措施體系，重點增設(shè)和完善具有“提前干預(yù)”和“以教代刑”特征的保護(hù)處分措施，建立獨立的少年司法制度。

“未滿14周歲未成年人不負(fù)刑事責(zé)任，也不受行政處罰，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)無法管制未滿14周歲嚴(yán)重不良未成年人，建議采取相關(guān)措施。”貴州省檢察院未檢處副處長謝樹紅告訴記者。

宋英輝建議《治安管理處罰法》以12周歲為界限，設(shè)置符合未成年人身心發(fā)展規(guī)律、具有教育矯治和預(yù)防功能的干預(yù)措施，具體包括警察訓(xùn)誡、改正計劃、轉(zhuǎn)入專門學(xué)校、對家庭監(jiān)護(hù)監(jiān)督與支持。

對于具體條文，宋英輝建議修改《治安管理處罰法》時，在第一章（總則）第五條第三款后，補(bǔ)充增加“對違反治安管理的未成年人實行教育、感化、挽救的方針，堅持教育為主、懲罰為輔的原則。”

“整合第二章（處罰的種類和適用）有關(guān)未成年人的相關(guān)規(guī)定，在適當(dāng)位置單獨設(shè)置為一條。”宋英輝說，具體條文為：已滿12周歲不滿18周歲的人違反治安管理的，根據(jù)案件情況，可以交由學(xué)校進(jìn)行告誡，或者公安機(jī)關(guān)予以訓(xùn)誡，必要時成立幫教小組，制定改正計劃，進(jìn)行跟蹤幫教。公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)需要責(zé)令未成年人或其監(jiān)護(hù)人履行以下義務(wù)：向被害人致歉和賠償，遵守行為規(guī)范，接受教育矯治，參加校內(nèi)或社區(qū)服務(wù)，接受保護(hù)觀察，改進(jìn)家庭教育。經(jīng)訓(xùn)誡仍不改正的，可以依法轉(zhuǎn)入專門學(xué)校。不滿12周歲的人違反治安管理的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教，有關(guān)機(jī)關(guān)和部門予以支持、監(jiān)督。監(jiān)護(hù)人拒不履行以上規(guī)定義務(wù)的，公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)本法規(guī)定予以治安處罰。

謝樹紅建議，征求意見稿第十二條，“已滿14周歲不滿18周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰；不滿14周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應(yīng)當(dāng)責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教。”增加一部分內(nèi)容，“是學(xué)生的，由公安、檢察等司法機(jī)關(guān)、學(xué)校共同對其進(jìn)行警示教育”。