這種行為也是“未批先建”難以遏制的原因之一。

在高利紅看來，“未批先建”現(xiàn)象的發(fā)生主要與利益集團的游說能力以及當?shù)赜嘘P部門的經(jīng)濟發(fā)展沖動有很大關系，“而目前最大的問題就是利益集團的阻礙”。

“一些建設單位投資大，對地方GDP貢獻高或者影響力大。在‘唯GDP論’的業(yè)績考核下，建設單位極易和地方政府結成‘同盟’。”早年以建筑起家，在業(yè)內混跡二十余年的張剛向記者透露說，因為建設項目由地方政府‘一把手’領導主抓甚至被列為地方領導“一號項目”，所以此類項目包括環(huán)評審批在內的相關手續(xù)往往在“超常規(guī)、跨越式發(fā)展”的口號下，或在地方政府領導的現(xiàn)場辦公會上“特事特辦”了。

根據(jù)《關于以改善環(huán)境質量為核心加強環(huán)境影響評價管理的通知》，從2017年1月1日起，對“未批先建”項目，要嚴格依法予以處罰。對“久拖不驗”的項目，要研究制定措施予以解決，對造成嚴重環(huán)境污染或生態(tài)破壞的項目，要依法予以查處；對拒不執(zhí)行的要依法實施“按日計罰”。

然而，處理“未批先建”項目并非易事。

今年6月，環(huán)保組織自然之友向云南怒江州環(huán)保局提交了一份舉報意見函，認為該州一家年產(chǎn)1.5萬噸高氯酸鉀的化工項目存在重大環(huán)境風險，不宜倉促通過環(huán)評審批，應嚴格按法律規(guī)定暫緩并就此召開聽證會。

重大項目“未批先建”，已非新鮮事例。這起事件的特殊之處在于，今年5月當?shù)丨h(huán)保部門已對該項目進行行政處罰，要求立即停止一切建設并繳納5萬元罰款，限時完成環(huán)評審批手續(xù)。不過，僅在4天后，怒江州環(huán)保局即批復了該項目的環(huán)評報告。

監(jiān)管態(tài)度如此戲劇性的反轉是否有“內情”，暫不得而知，但按照新環(huán)保法的規(guī)定，這一做法已涉嫌違法。因為，為規(guī)避以往的“限期補辦”給“未批先建”留后門，新環(huán)保法已去掉這一表述，而代之以“擅自開工建設的，由環(huán)保部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀”。

“‘未批先建’肯定是一個程序問題，從法律上來講有兩個解決途徑：第一種，如果程序違法不是很嚴重，可以直接補手續(xù)；第二種，如果程序違法非常嚴重，這個行為就屬于無效，就要被取消。因此，利益集團在巨大利益驅動下，會把這個問題說成是程序上的瑕疵而不是實質性的。”高利紅向記者解釋說，程序本身具有時序性，“時序性相當于程序的最根本特征，但被一些利益方給打破了，變成倒著做。雖然時序性也不是百分之百剛性的，因為任何法律都要考慮法律的多樣性和彈性。而這個彈性就是在時序性被打破的情況下，不是實質性的因素就補正，如果是實質性的因素，不能補正的話就必須要回到程序開始以前的狀態(tài)”。

良法需要嚴格執(zhí)法落實

“九牛一毛。”作為業(yè)內老手，張剛這樣評價“未批先建”的違法成本。他向記者透露，在違規(guī)環(huán)評的類別中，建設單位不做環(huán)評或未等環(huán)評通過審批，項目即先開工，這種先上車后補票，通過追認式審批拿到項目“準生證”的難度相對比較小，“因為就算是環(huán)保部門處罰環(huán)評違法企業(yè)，按照環(huán)境影響評價法、建設項目環(huán)境保護管理條例，企業(yè)受到的處罰也就是停止施工、補做環(huán)評、接受處罰，而處罰額度至多20萬元，這一罰款額度對于動輒投資數(shù)十億元甚至上百億元的大型項目來說簡直就是‘九牛一毛’”。

“這樣，就出現(xiàn)‘劣幣驅逐良幣’的現(xiàn)象——一個規(guī)規(guī)矩矩做了環(huán)評的企業(yè)，可能因未通過審批而不能立項；另一個‘環(huán)評違法’企業(yè)只要肯認罰，也就通過了審批。”張剛說。