一項(xiàng)行政管理權(quán)包括多個(gè)不同環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)間又往往是有機(jī)統(tǒng)一、難以割裂的。要避免出現(xiàn)部門(mén)“扯皮”，還需認(rèn)真論證。

住建部于近日起草了《城市管理執(zhí)法辦法（征求意見(jiàn)稿）》，并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。意見(jiàn)稿明確了城管執(zhí)法的行政處罰權(quán)范圍涉及六個(gè)方面，其中包括“在城市道路上違法停放機(jī)動(dòng)車(chē)輛的行政處罰權(quán)”。

對(duì)于住建部起草的這個(gè)辦法草案，出發(fā)點(diǎn)和用意是好的。但在實(shí)踐中，它能否發(fā)揮作用、甚至是否有必要制定這個(gè)條款，卻值得進(jìn)一步探討。

以華東一個(gè)省會(huì)城市的實(shí)踐為例。華東某省會(huì)城市2003年起開(kāi)始實(shí)施城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革。根據(jù)市政府公布的規(guī)章，該市城市管理綜合執(zhí)法部門(mén)負(fù)責(zé)行使市容環(huán)境衛(wèi)生、綠化、規(guī)劃、市政公用、人防、房產(chǎn)管理、建筑管理、開(kāi)發(fā)拆遷管理方面的行政處罰權(quán)，同時(shí)負(fù)責(zé)行使環(huán)保部門(mén)關(guān)于噪聲污染、油煙污染、亂排污水方面的處罰權(quán)和工商部門(mén)對(duì)無(wú)照商販的處罰權(quán)，還負(fù)責(zé)行使公安機(jī)關(guān)對(duì)侵占道路的行政處罰權(quán)。

但在實(shí)施改革的前幾年里，城市管理綜合執(zhí)法部門(mén)和移交出行政處罰權(quán)的部門(mén)就一直在進(jìn)行無(wú)窮盡的“扯皮”。比如，有人舉報(bào)噪聲污染問(wèn)題，環(huán)保部門(mén)認(rèn)為直接由綜合執(zhí)法部門(mén)處理就可以，而綜合執(zhí)法部門(mén)則認(rèn)為需由環(huán)保部門(mén)提前認(rèn)定為違法才能進(jìn)行處理。類(lèi)似的問(wèn)題幾乎發(fā)生在所有被集中處罰權(quán)的部門(mén)。

而仔細(xì)分析會(huì)發(fā)現(xiàn)，部門(mén)之間的“扯皮”，貪戀權(quán)力的因素倒也不多。核心的原因在于，一項(xiàng)行政管理權(quán)往往包括決策、許可、執(zhí)行、監(jiān)督檢查、強(qiáng)制、處罰等不同環(huán)節(jié)，不同的環(huán)節(jié)之間往往是有機(jī)統(tǒng)一、難以割裂的，行政處罰權(quán)的行使往往與日常監(jiān)督檢查密切相關(guān)，一般都是在日常監(jiān)督檢查中才能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題從而進(jìn)行處罰，讓沒(méi)有日常監(jiān)督檢查職責(zé)的部門(mén)去行使別的部門(mén)的處罰權(quán)，執(zhí)法效率降低是非常容易出現(xiàn)的事情。

尤其是，許多處罰本身首先需要進(jìn)行專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性判斷，比如，到底是否構(gòu)成“嚴(yán)重影響市容市貌”、是否屬于“破壞綠化情節(jié)嚴(yán)重”等。這個(gè)城市“扯皮”問(wèn)題的最后解決方案，則是在機(jī)構(gòu)改革時(shí)，先集中了市容環(huán)境衛(wèi)生、綠化、市政公用等部門(mén)的行政管理權(quán)，將其合并成城市管理局，與承擔(dān)綜合執(zhí)法的行政執(zhí)法局合署辦公，沒(méi)有合并到城市管理局的環(huán)保、工商等部門(mén)的處罰權(quán)，則交歸原來(lái)部門(mén)行使。

這個(gè)城市的教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)并非個(gè)例，相當(dāng)多地方相對(duì)集中行政處罰權(quán)的改革都或多或少遇到過(guò)類(lèi)似的問(wèn)題，至少這個(gè)省的多數(shù)城市都曾遇到。而問(wèn)題解決比較好的，共同點(diǎn)基本都是先集中了城市管理領(lǐng)域行政管理權(quán)，在此基礎(chǔ)上完善處罰權(quán)。而一旦賦予城管對(duì)違法停放機(jī)動(dòng)車(chē)輛的行政處罰權(quán)，民眾遇到類(lèi)似問(wèn)題，或者有些爭(zhēng)議，究竟是找交警投訴，還是城管投訴，都將是問(wèn)題。倘若一個(gè)城市的停車(chē)亂象得不到有效解決，那么，是城管的責(zé)任，還是交警的責(zé)任？

因此，對(duì)城市管理執(zhí)法進(jìn)行立法，雖然是必要的，但如何立法、立什么層級(jí)的法，則是需要認(rèn)真論證。從地方實(shí)踐情況看，解決城市管理執(zhí)法中的弊病，首先需要從宏觀上整合分散在不同部門(mén)的行政職能，進(jìn)行大部門(mén)制改革，在此基礎(chǔ)上，規(guī)范執(zhí)法權(quán)力，優(yōu)化執(zhí)法流程，而這或許不是住建部門(mén)的規(guī)章能夠解決的。