1994年國(guó)家建設(shè)部提出，在新建住宅小區(qū)成立業(yè)主“物業(yè)管理委員會(huì)”，并明確規(guī)定：住宅小區(qū)管理是指對(duì)住宅小區(qū)內(nèi)的房屋建筑及其設(shè)備、市政公用設(shè)施、綠化、衛(wèi)生、交通、治安和環(huán)境容貌等管理項(xiàng)目進(jìn)行維護(hù)、修繕與整治。此后，2003年國(guó)務(wù)院物業(yè)管理?xiàng)l例重申了上述規(guī)定的核心精神，只是將“物業(yè)管理委員會(huì)”改為“業(yè)主大會(huì)”、“業(yè)主委員會(huì)”。

2007年生效的物權(quán)法明確業(yè)主“對(duì)專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利”，并強(qiáng)調(diào)業(yè)主“享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)；不得以放棄權(quán)利不履行義務(wù)?！蔽餀?quán)法明確了在社區(qū)治理層面，業(yè)主共同體的權(quán)利與義務(wù)。

然而，物權(quán)法、物業(yè)管理?xiàng)l例和其他規(guī)范性文件都沒(méi)有對(duì)業(yè)主組織的法律地位、行使共同管理權(quán)的民事行為能力等做出明確定義和制度構(gòu)建。20來(lái)年，在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活中，業(yè)主組織既未納入國(guó)家行政體制末端的基層群眾自治組織范疇，也未納入民政系統(tǒng)的社會(huì)組織管理體制范疇，導(dǎo)致住宅小區(qū)治理和城市治理不善。

根據(jù)民政部的數(shù)據(jù)，全國(guó)范圍內(nèi)業(yè)主大會(huì)/業(yè)委會(huì)普遍面臨成立難、運(yùn)作難的困境。只有22%的社區(qū)建立業(yè)主委員會(huì)，意味著約80%的小區(qū)物權(quán)共同體缺位。與此相伴的是，自上世紀(jì)90年代房地產(chǎn)大開(kāi)發(fā)時(shí)期建設(shè)的小區(qū)已經(jīng)進(jìn)入老齡期，建筑物與附屬設(shè)施設(shè)備老化、頹敗、失管、甚至被棄管，小區(qū)居住不宜、不安全現(xiàn)象大量存在，小區(qū)因物業(yè)管理導(dǎo)致的諸多群體性摩擦與矛盾，成為越來(lái)越突出的社會(huì)難題。

至于原因，主要有以下幾點(diǎn)：

我國(guó)法律雖然賦予業(yè)主組織承擔(dān)小區(qū)治理的權(quán)利與義務(wù)，但未明確規(guī)定業(yè)主組織享有承擔(dān)民事義務(wù)的能力的相應(yīng)資格。由于我國(guó)人口眾多，住宅小區(qū)規(guī)模一般達(dá)到千戶左右甚至萬(wàn)戶，加上小區(qū)是由分散的個(gè)人形成的陌生人社會(huì)，若不能形成適格的民事主體——業(yè)主自治團(tuán)體，權(quán)利義務(wù)將得不到歸屬，法律規(guī)定的業(yè)主集體決策和共同管理不可能常態(tài)化存在和運(yùn)作，業(yè)主共同體依法應(yīng)履行的義務(wù)、承擔(dān)的責(zé)任自然落空。

我國(guó)目前房地產(chǎn)法律法規(guī)，使得開(kāi)發(fā)商銷售房屋時(shí)，業(yè)主組織尚未出現(xiàn)。作為過(guò)渡，由開(kāi)發(fā)商直接與物業(yè)企業(yè)簽訂物業(yè)管理服務(wù)合同。由于業(yè)主組織成立難，這個(gè)過(guò)渡階段被固化和無(wú)限期維持下去，致使物業(yè)管理制度中甲乙方的合同關(guān)系長(zhǎng)期錯(cuò)位。物業(yè)企業(yè)從開(kāi)發(fā)商那里接手小區(qū)共有部分財(cái)產(chǎn)的管理維護(hù)和占用，也接手了開(kāi)發(fā)商遺留的大量難以解決的質(zhì)量問(wèn)題。當(dāng)普通業(yè)主面臨房屋質(zhì)量問(wèn)題時(shí)，由于沒(méi)有平等主體間談判渠道，常以不繳費(fèi)甚至更激烈的手段作為維權(quán)的意思表達(dá)方式。長(zhǎng)此以往，導(dǎo)致業(yè)主和物業(yè)公司成為一對(duì)難以化解的矛盾體，嚴(yán)重影響社區(qū)和諧，進(jìn)而造成社會(huì)不穩(wěn)定。

為此建議：

賦予業(yè)主組織民事主體資格。住宅小區(qū)治理的結(jié)構(gòu)性難題需要通過(guò)法律調(diào)整，法律應(yīng)承認(rèn)業(yè)主大會(huì)的民事主體資格，使其承擔(dān)義務(wù)、行使權(quán)利。

將業(yè)主組織列為社區(qū)協(xié)商的權(quán)利主體。2015年發(fā)布的中辦、國(guó)辦文件已將“業(yè)主委員會(huì)”列為社區(qū)協(xié)商的權(quán)利主體。社區(qū)是社會(huì)的基本單元，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商，有利于解決群眾的實(shí)際困難和問(wèn)題，化解矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

培育和扶助業(yè)主組織的制度和能力建設(shè)?？蓞⒄瘴覈?guó)民政系統(tǒng)培育一般社會(huì)組織的經(jīng)驗(yàn)：一是通過(guò)孵化等支持功能，包括物理性支持、資金支持、協(xié)調(diào)推廣、財(cái)務(wù)托管等提供支持。二是對(duì)社會(huì)組織的各種社會(huì)服務(wù)采取政府配套補(bǔ)貼、政府購(gòu)買工作崗位、稅收優(yōu)惠等。三是通過(guò)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)估，起到深度外部監(jiān)督作用，促進(jìn)社會(huì)組織的規(guī)范運(yùn)作和發(fā)展。四是對(duì)社會(huì)組織采取“善意忽略”的建設(shè)性原則，“以評(píng)促改、以評(píng)促建”，而不是對(duì)其進(jìn)行懲罰、導(dǎo)致其滅失。

（作者系全國(guó)政協(xié)委員、天津大學(xué)文法學(xué)院教授）