新華社北京５月２日電題：觀“人山”看“人海”　景區(qū)最大承載量為何未能成為保障游客體驗“紅線”

“新華視點”記者

泰山觀“人山”、西湖看“人海”、北京八達(dá)嶺長城密密麻麻全是人……“五一”小長假，“新華視點”記者在北京、安徽、浙江、山東等地旅游景點采訪發(fā)現(xiàn)，一些景區(qū)節(jié)假日多次超出游客最大承載量，一些景區(qū)接待游客量雖未超限，但游客反映擁擠不堪。旅游法規(guī)定“景區(qū)接待旅游者不得超過景區(qū)主管部門核定的最大承載量”，為何未能成為保障游客體驗的“紅線”？

有景區(qū)“超限”近一倍　有景區(qū)未“超限”仍人擠人

游客人數(shù)嚴(yán)重超負(fù)荷不利于保護(hù)景區(qū)風(fēng)貌，也極易引發(fā)公共安全突發(fā)事件。記者在多地采訪發(fā)現(xiàn)，小長假期間有的景區(qū)游客接待量超過了核定的最大承載量。

“讓人有種想要逃離的沖動。”剛從天柱山風(fēng)景區(qū)歸來的旅游達(dá)人季涵說，這是一場不像登山、更像是散步的旅途。記者從安徽省天柱山風(fēng)景區(qū)管委會獲悉，小長假首日該景區(qū)接待游客６.６萬人次，而該風(fēng)景區(qū)核定的最大承載量為３.６萬人次，“超限”近一倍。

安徽省旅游局統(tǒng)計信息顯示，天柱山風(fēng)景區(qū)單日接待游客量多次超出核定承載量。２０１６年春節(jié)黃金周第二天，接待游客量一度達(dá)到８.２萬人次，超標(biāo)１２８％。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，還有不少景區(qū)的游客接待量雖未超過最大承載量“紅線”，但限流效果并不明顯，游客體驗難以保障。

為限制人流，故宮實行實名制購票，并嚴(yán)格按照最大承載量限額售票。小長假首日，中午１２點１０分，故宮當(dāng)日的８萬張票便售罄。1點左右，大量游客結(jié)束游覽，從故宮北門出來。和朋友走散后的王先生無奈地說：“人擠人！中軸線上的主要景點，只能單向行走。太和殿前里三層外三層都是人頭，很難看清殿內(nèi)細(xì)節(jié)。”

與故宮相比，西湖景區(qū)在假日期間的單日接待量雖很少達(dá)到７９.７５萬人次的最大承載量，但“斷橋變?nèi)藰颉钡漠嬅嬉呀?jīng)成為一種假日“常態(tài)”。１日１４時，記者在北山路斷橋出入口看到，游客早已是摩肩接踵。每當(dāng)有游客駐足拍照時，行進(jìn)的隊伍便會發(fā)生間歇性擁堵。

“五一”小長假前夕，南鑼鼓巷因客流量遠(yuǎn)超瞬時承載量主動取消了３Ａ資質(zhì)，且暫停接待旅行團(tuán)隊。居高不下的客流量是否因此有所緩解呢？記者在現(xiàn)場看到，雖然街面上看不到揮著小旗的導(dǎo)游和戴著旅行帽的游客，但不寬的街道仍到處都是人。從山西到北京旅游的方先生感慨地說：“我以為不接待旅行團(tuán)人會少一點，沒想到還是這么擠。”

“靠經(jīng)驗”核算最大承載量 “靠假日掙夠一年的錢”致“紅線”虛設(shè)

旅游法規(guī)定，景區(qū)應(yīng)當(dāng)公布最大承載量、景區(qū)接待旅游者不得超過最大承載量，旅游者數(shù)量可能達(dá)到最大承載量時景區(qū)要提前公告并及時采取疏導(dǎo)、分流等措施。

在上海外灘２０１５跨年踩踏事件發(fā)生后不久，國家旅游局下發(fā)《景區(qū)最大承載量核定導(dǎo)則》明確，最大承載量是指在一定時間條件下，在保障景區(qū)內(nèi)每個景點旅游者人身安全和旅游資源環(huán)境安全的前提下，景區(qū)能夠容納的最大旅游者數(shù)量。

游客最大接待量的“紅線”十分明晰，為何一些景區(qū)“超而不限”？

天柱山風(fēng)景區(qū)管委會相關(guān)負(fù)責(zé)人回應(yīng)稱，這是因為當(dāng)初最大承載量核定與目前游客接待量統(tǒng)計的口徑不同。“當(dāng)時最大承載量是僅僅針對主峰計算的。隨著越來越多區(qū)域開放，當(dāng)前游客數(shù)量統(tǒng)計包括主峰、三祖寺等景點。”安徽省潛山縣旅游局負(fù)責(zé)假日信息統(tǒng)計的丁主任補(bǔ)充說，除了統(tǒng)計口徑不同，由于景區(qū)索道、道路、停車場等基礎(chǔ)設(shè)施改善，實際承載力增強(qiáng)了。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除了統(tǒng)計口徑問題，景區(qū)“超載”的背后更多是追求最大利益的沖動。有景區(qū)負(fù)責(zé)人透露，在當(dāng)前旅游景區(qū)收入結(jié)構(gòu)單一的情況下，游客接待量越大就意味著越多門票錢。假日出游需求集中爆發(fā)，各大景區(qū)在追求業(yè)績沖動下缺少嚴(yán)格執(zhí)行最大承載量的動力，往往是“靠假日掙夠一年的錢”。“出于利益追求，由景區(qū)自己統(tǒng)計、上報的接待數(shù)據(jù)真實性會打折扣。”

記者了解到，旅游法中明確規(guī)定，對于未及時采取疏導(dǎo)、分流等措施，或者超過最大承載量接待旅游者的景區(qū)，由景區(qū)主管部門責(zé)令改正，情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓一個月至六個月。廣東財經(jīng)大學(xué)旅游管理與規(guī)劃設(shè)計研究院院長張偉強(qiáng)教授直言，由于核定標(biāo)準(zhǔn)不一、違法舉證難等實際困難，這一規(guī)定很難發(fā)揮作用。

事實的確如此。雖然西湖、天柱山、九華山等景區(qū)也均在假日出現(xiàn)過“超限”，但截至目前，全國范圍內(nèi)很少見因“超限”受罰或摘牌的案例。

中國未來研究會旅游分會副會長劉思敏分析說，在缺乏監(jiān)管的情況下，最大承載量的核定與實施，是否科學(xué)很難作出判斷。一般來說，景區(qū)會根據(jù)經(jīng)驗，在保障“不出事”的情況下，盡量滿足游客游玩需求。

為什么一些景區(qū)并未“超限”還會擁擠不堪？中部一景區(qū)管委會規(guī)劃科負(fù)責(zé)人解釋，不少景區(qū)和我們一樣，都是依靠經(jīng)驗核算的最大承載量，有不科學(xué)之處。出于利益追求沖動，有景區(qū)在核算最大承載量時趨向越高越好；而在統(tǒng)計上報接待游客數(shù)量時也有很大彈性空間。這就造成一些景區(qū)表面上沒有“超限”，實際上游客體驗差。

人群蜂擁，一些景區(qū)應(yīng)急分流能力不足加劇了擁堵程度。“景區(qū)資源調(diào)配能力差，車輛供應(yīng)能力與接待客流量不匹配，導(dǎo)致大批客人滯留山區(qū)。”正在河北白石山風(fēng)景區(qū)游玩的倪歡歡說。

（小標(biāo)題）完善“超載”問責(zé)機(jī)制 精細(xì)調(diào)控景區(qū)“瞬時承載量”

專家認(rèn)為，承載量直接影響游客體驗與生命安全。一方面，在核定最大承載量時綜合考慮空間、設(shè)施、生態(tài)、社會等因素，確保科學(xué)性和可信度；另一方面，盡快明確權(quán)責(zé)關(guān)系與問責(zé)機(jī)制，對“超載”景區(qū)進(jìn)行處罰與問責(zé)，實行負(fù)面清單管理，保障最大承載量相關(guān)政策“不打折扣落實”。

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副教授魏翔認(rèn)為，一方面要理順景區(qū)管理體制機(jī)制，根除政府利益驅(qū)動的誘因；另一方面需加快旅游業(yè)供給側(cè)改革，通過擴(kuò)大有效的景點供給、時間供給，加強(qiáng)景區(qū)間競爭，讓游客有更多選擇權(quán)，倒逼景區(qū)重視游客體驗度。

安徽大學(xué)旅游系副主任李經(jīng)龍分析說，景區(qū)管理部門不能心存僥幸，必須提高安全意識，重視游客擁擠問題。建議在智慧旅游建設(shè)中，加快通過大數(shù)據(jù)等方式實現(xiàn)限量售票、分時參觀、優(yōu)化路線，以智能化即時控制景區(qū)游客量。比如“將限額售票分散至每小時，當(dāng)每小時售票人數(shù)超過一定限額，便停止售票，并通過各個緊急疏散口進(jìn)行分流。”“設(shè)計多條交集少、易分流的游覽路線供游客選擇。”

李經(jīng)龍認(rèn)為，為了避免游客“白跑一趟”的情況，還可以對熱門景區(qū)探索實現(xiàn)網(wǎng)上分時段預(yù)約管理，將人群有效限流在旅游出發(fā)前。

據(jù)了解，目前，上海黃浦區(qū)內(nèi)部分景區(qū)已經(jīng)通過信息技術(shù)實現(xiàn)實時客流“上線”，游客可以通過手機(jī)實時查詢各區(qū)域的游客數(shù)、擁擠程度與該景區(qū)的瞬時承載量，及時調(diào)整游玩路線。