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協(xié)商民主從形式到制度再到體系的認(rèn)識演進(jìn)，體現(xiàn)了不斷深化的思想過程。需要指出的是，形式、制度、體系的認(rèn)識發(fā)展表示了對協(xié)商民主認(rèn)識的思想遞進(jìn)，而不是替代關(guān)系，不具有相互否定的意思。協(xié)商民主作為一種民主形式，是協(xié)商民主制度實踐的具體表現(xiàn)，而協(xié)商民主制度又必須以體系構(gòu)成為前提。豐富協(xié)商民主形式、健全協(xié)商民主制度、構(gòu)建協(xié)商民主體系相輔相成，互為依賴，是中國社會主義協(xié)商民主發(fā)展的內(nèi)在要求。

協(xié)商民主作為我國政治體制改革的重要內(nèi)容，對堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路具有重大意義。人民政協(xié)在國家政治生活中不可替代的作用決定了它在協(xié)商民主實踐中的重要地位和特殊角色。

一、 協(xié)商民主在中國的認(rèn)識演進(jìn)：從形式到制度再到體系

我國協(xié)商民主建設(shè)是一個不斷發(fā)展的過程，對于協(xié)商民主的認(rèn)識也是不斷深化的。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的正式確立,是我國協(xié)商民主建設(shè)的重要標(biāo)志。盡管政治協(xié)商制度由于社會主義建設(shè)實踐遭遇曲折而一度難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但是，政治協(xié)商制度作為各族各界人士參政議政、共商國是的重要形式的認(rèn)識始終沒有改變過。

改革開放新時期民主政治建設(shè)的發(fā)展中，政治協(xié)商制度的價值功能逐漸得到顯示。1979年鄧小平首先明確指出“人民政協(xié)是發(fā)揚(yáng)民主、聯(lián)系各方面群眾的一個重要組織”，1980年他又提出人民政協(xié)“也是我國政治體制中發(fā)揚(yáng)社會主義民主和實行互相監(jiān)督的重要形式”。這兩個結(jié)論，從政治協(xié)商制度與社會主義民主相結(jié)合的角度，對人民政協(xié)作出了民主形式的鮮明定位。進(jìn)入上世紀(jì)90年代后，黨中央在認(rèn)識上獲得的新成果就是以兩種民主形式來提煉中國社會主義民主的構(gòu)成特色。1991年江澤民指出：“人民通過選舉、投票行使權(quán)力與人民內(nèi)部各方面在選舉、投票之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式”。這一論述雖然沒有明確使用協(xié)商民主的概念，但意思已經(jīng)蘊(yùn)含其中。此后，兩種民主形式的概括成為論述中國社會主義民主的主要內(nèi)容。

2012年黨的十八大正式使用協(xié)商民主這個概念，黨中央既強(qiáng)調(diào)“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”，又明確提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”，“推進(jìn)協(xié)商民主規(guī)范、多層、制度化發(fā)展”。這里，把協(xié)商民主從形式提升為制度，是認(rèn)識的重大發(fā)展，它有助于從民主制度層面上確立協(xié)商民主的地位。

2013年黨的十八屆三中全會以全面深化改革為議題，在謀劃加強(qiáng)社會主義民主政治制度建設(shè)方面，協(xié)商民主建設(shè)得到進(jìn)一步發(fā)展。全會指出：“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”，提出“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”。從體系構(gòu)建提出發(fā)展協(xié)商民主的重要意義在于其規(guī)范、多層、制度化發(fā)展，要求形成一個滲透社會、覆蓋全面的系統(tǒng)架構(gòu)。按照這個部署和要求，2015年中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），從政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商等七個方面，對推進(jìn)協(xié)商民主規(guī)范多層制度化發(fā)展作出具體部署，這可以視為我國協(xié)商民主體系初步形成了大體框架。

協(xié)商民主從形式到制度再到體系的認(rèn)識演進(jìn)，體現(xiàn)了不斷深化的思想過程。需要指出的是，形式、制度、體系的認(rèn)識發(fā)展雖然表示了對協(xié)商民主認(rèn)識的思想遞進(jìn)，而不是替代關(guān)系，不具有相互否定的意思。協(xié)商民主作為一種民主形式，是協(xié)商民主制度實踐的具體表現(xiàn)，而協(xié)商民主制度又必須以體系構(gòu)成為前提。豐富協(xié)商民主形式、健全協(xié)商民主制度、構(gòu)建協(xié)商民主體系相輔相成，互為依賴，是中國社會主義協(xié)商民主發(fā)展的內(nèi)在要求。

二、 人民政協(xié)角色的新定位：協(xié)商民主重要渠道和專門機(jī)構(gòu)

認(rèn)識人民政協(xié)在協(xié)商民主體系中的新地位，重要依據(jù)是中辦印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），《實施意見》指出，“人民政協(xié)是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”。“重要渠道”和“專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”兩個定位，突出了人民政協(xié)在協(xié)商民主體系中不可替代的特殊角色。

從渠道來說，協(xié)商民主多層發(fā)展需要拓寬各種渠道。2014年9月21日，習(xí)近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上發(fā)表講話時指出：“要拓寬中國共產(chǎn)黨、人民代表大會、人民政府、人民政協(xié)、民主黨派、人民團(tuán)體、基層組織、企事業(yè)單位、社會組織、各類智庫等的協(xié)商渠道。”這里列舉的協(xié)商渠道涵蓋了許多方面，黨中央將人民政協(xié)作為“重要渠道”加以強(qiáng)調(diào)，與其角色特殊相關(guān)。

首先，人民政協(xié)組織屬性與協(xié)商民主重點的契合性。群眾路線是黨的根本路線和生命線，而社會主義協(xié)商民主是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。由此衍生出“人民群眾是社會主義協(xié)商民主的重點”這個邏輯，政協(xié)協(xié)商不能離開這個重點。人民政協(xié)本身就是中華民族大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合的象征，政協(xié)委員聯(lián)系著廣泛的群眾，按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，通過豐富多樣的方式聯(lián)系人民群眾，是人民政協(xié)開展工作的基本特點。人民政協(xié)聯(lián)系人民群眾的優(yōu)勢，既體現(xiàn)在覆蓋面上，又體現(xiàn)在包容性上。協(xié)商民主離不開包容，沒有包容精神就沒有真心誠意的協(xié)商。人民政協(xié)組織屬性具有的特點與協(xié)商民主重點面向人民群眾的要義高度契合。

其次，人民政協(xié)與其他協(xié)商民主渠道的相交性。協(xié)商民主體系由各種協(xié)商渠道疊加而成，每一種渠道都與相應(yīng)機(jī)構(gòu)以及職能相關(guān)，體現(xiàn)協(xié)商的針對性。《意見》指出：“發(fā)揮各協(xié)商渠道自身優(yōu)勢，做好銜接配合。”人民政協(xié)也體現(xiàn)協(xié)商的針對性，但它又不同于一般協(xié)商渠道。人民政協(xié)協(xié)商的主要內(nèi)容包括國家大政方針和地方的重要舉措以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題。這個內(nèi)容規(guī)定具有定位高、宏觀強(qiáng)、聯(lián)系廣、包含寬等特點，因此，政協(xié)協(xié)商并不局限于自身范圍。《意見》中規(guī)定，政協(xié)協(xié)商必須加強(qiáng)與人大代表溝通協(xié)商，“涉及特定群體利益的，加強(qiáng)與相關(guān)人民團(tuán)體、社會組織以及群眾代表的溝通協(xié)商”。《實施意見》要求“加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商與黨委和政府工作的有效銜接”。由此可見，政協(xié)協(xié)商與人大、政府、人民團(tuán)體、基層以及社會組織等相關(guān)協(xié)商渠道存在交叉、銜接、融合的緊密關(guān)系。

從機(jī)構(gòu)來說，人民政協(xié)作為多黨合作和政治協(xié)商的機(jī)構(gòu)早就明確，作為協(xié)商民主專門機(jī)構(gòu)則賦予人民政協(xié)工作更為豐富的內(nèi)涵。政治協(xié)商機(jī)構(gòu)與協(xié)商民主專門機(jī)構(gòu)既有聯(lián)系又有區(qū)別，政治協(xié)商是協(xié)商民主的一個方面，不能代表協(xié)商民主的全部。有研究者糾結(jié)于政治協(xié)商與協(xié)商民主的關(guān)系，中央從“專門機(jī)構(gòu)”定位人民政協(xié)，解決了政治協(xié)商與協(xié)商民主的關(guān)系問題。

人民政協(xié)的主要功能是協(xié)商。從實踐的歷史脈絡(luò)看，協(xié)商民主在中國的發(fā)展很大程度上依托人民政協(xié)這個扎實基礎(chǔ)、寬闊平臺和經(jīng)驗支持。黨的十八大第一次提出健全社會主義協(xié)商民主制度，闡述的內(nèi)容以政治協(xié)商制度為主體。協(xié)商的主要功能決定了人民政協(xié)機(jī)構(gòu)協(xié)商的專門性。在《意見》勾勒的社會主義協(xié)商民主體系架構(gòu)中，人大、政府是組織機(jī)構(gòu)，但不是專門進(jìn)行協(xié)商，基層有各種機(jī)構(gòu)，但沒有明確規(guī)定的協(xié)商機(jī)構(gòu)。而且，這個體系架構(gòu)體現(xiàn)的七種協(xié)商中，政黨協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商都與政協(xié)協(xié)商直接相關(guān)。另外，黨中央提出了一系列協(xié)商概念，如立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商等，這些協(xié)商的運(yùn)作當(dāng)然有對應(yīng)的領(lǐng)域或部門，但與政協(xié)協(xié)商也有很密切的關(guān)系。這都表明，作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的人民政協(xié)在社會主義協(xié)商民主體系中的特殊地位。

三、 特有形式和獨特優(yōu)勢：政協(xié)協(xié)商如何作為

協(xié)商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式，人民政協(xié)作為人民民主的重要實現(xiàn)形式，在推進(jìn)協(xié)商民主實踐發(fā)展中大有可為。

第一，推進(jìn)人民政協(xié)制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，增強(qiáng)協(xié)商實效、提升協(xié)商公信力。習(xí)近平總書記指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的”，“社會主義協(xié)商民主，應(yīng)該是實實在在的、而不是做樣子的”，“協(xié)商就要真協(xié)商”。人民政協(xié)如何做到“協(xié)商就要真協(xié)商”，基礎(chǔ)工作就是努力將自身制度建設(shè)與協(xié)商民主制度建設(shè)緊密相結(jié)合，立足效果和效率，以制度化、規(guī)范化、程序化的運(yùn)作為協(xié)商內(nèi)容落實、協(xié)商議題提出、協(xié)商方式設(shè)計、協(xié)商輿情公開、協(xié)商過程監(jiān)督、協(xié)商成果轉(zhuǎn)化提供保證。

第二，發(fā)揮人民政協(xié)資源優(yōu)勢，尋找與政府協(xié)商的連接點。社會主義協(xié)商民主體系由各種協(xié)商渠道有機(jī)組合而成，協(xié)商內(nèi)容、問題和領(lǐng)域的不同形成渠道的類分。政府協(xié)商涉及權(quán)力公開透明、公共政策制定、社會資源配置，直接關(guān)系人民群眾切身利益。人民政協(xié)匯集著各種各樣的人才，是貯藏方方面面專業(yè)知識的智慧寶庫，具有助力政府協(xié)商的獨特資源優(yōu)勢。人民政協(xié)如何通過反映社情民意、組織人民群眾有序政治參與協(xié)助和促進(jìn)政府協(xié)商？是新形勢下人民政協(xié)充分發(fā)揮社會主義協(xié)商民主作用的重要任務(wù)。

第三，加強(qiáng)人民政協(xié)與其他協(xié)商渠道的結(jié)合，增強(qiáng)社會主義協(xié)商民主的體系合力。人民政協(xié)作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，不僅要把協(xié)商民主貫穿履行職能全過程，使專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，探索網(wǎng)絡(luò)議政、遠(yuǎn)程協(xié)商成為常態(tài)，而且還要在加強(qiáng)與其他協(xié)商渠道的溝通合作中發(fā)展和豐富協(xié)商民主新形式。政協(xié)協(xié)商要避免“自娛自樂”現(xiàn)象，必須打通與其他協(xié)商渠道的關(guān)系，社會主義協(xié)商民主體系內(nèi)部如果各自為陣，就難以產(chǎn)生合力。人民政協(xié)與人大制度的互動關(guān)系，與政黨、人民團(tuán)體的內(nèi)含關(guān)系，決定了在增強(qiáng)社會主義協(xié)商民主體系合力中的重要地位。積極主動地聯(lián)系、溝通其他協(xié)商渠道，是人民政協(xié)發(fā)揮好社會主義協(xié)商民主作用的應(yīng)盡職責(zé)。

第四，借助人民政協(xié)政治協(xié)商經(jīng)驗，推動協(xié)商民主建設(shè)。在社會主義協(xié)商民主體系中，各種協(xié)商形式的實踐時間、發(fā)展水平是不一樣的，《意見》對七種協(xié)商形式提出的要求也不同。前六種使用的是“繼續(xù)重點加強(qiáng)”，最后一種“社會組織協(xié)商”使用的是“探索開展”，表明它是協(xié)商民主發(fā)展新的增長點。可以肯定，隨著實踐深入發(fā)展，還將會有其他新的協(xié)商形式豐富補(bǔ)充到社會主義協(xié)商民主體系中。從歷史發(fā)展和現(xiàn)實情況看，以人民政協(xié)協(xié)商民主實踐時間長，經(jīng)驗豐富。與其他協(xié)商形式、渠道相比，理論相對更為成熟。因此，人民政協(xié)有義務(wù)把長期積累的政治協(xié)商經(jīng)驗運(yùn)用到協(xié)商民主新增長點的開拓中，并拓展人民政協(xié)大有作為的新空間。

第五，強(qiáng)化人民政協(xié)工作大局意識，服務(wù)國家治理現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記指出：“人民政協(xié)是國家治理體系的重要組成部分，要適應(yīng)全面深化改革的要求，以改革思維、創(chuàng)新理念、務(wù)實舉措大力推進(jìn)履職能力建設(shè)，努力在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮更大作用”。民主治理和法治治理是國家治理現(xiàn)代化的兩個核心要素，社會主義協(xié)商民主發(fā)展如何，對于推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化具有極其重大的意義。人民政協(xié)工作服務(wù)于黨的中心工作，必須在職能履行中創(chuàng)新社會主義協(xié)商民主的理論和實踐，為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化作出時代新貢獻(xiàn)。

（作者系華東師范大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師）