昨天上午,政協(xié)北京市第十二屆委員會第四次會議開幕。與往年相同,交通問題仍是會上關(guān)注的熱點(diǎn)。其中,針對是否應(yīng)該單雙號限行常態(tài)化、如何進(jìn)行操作等問題,不少政協(xié)委員發(fā)表建議。

委員建議

擁堵嚴(yán)重區(qū)或試點(diǎn)單雙號限行

市政協(xié)委員、東方時尚駕駛學(xué)校股份有限公司總經(jīng)理閆文輝認(rèn)為,近幾年,北京多次實(shí)施單雙號限行,在緩解擁堵和降低污染方面取得成效。如果單雙號限行的確能讓我們的“APEC藍(lán)”“閱兵藍(lán)”得以持續(xù),相信市民也愿意支持。

但是,如果單雙號限行常態(tài)化,也會給市民出行帶來很多不便,特別是在公共交通不發(fā)達(dá)區(qū)域,地鐵分布密度低,公交車發(fā)車間隔大,再加上距離遠(yuǎn)需要多次換乘,致使出行既無便捷性也無舒適性可言,讓他們放棄開車就比較困難。

閆文輝建議,在公共交通發(fā)達(dá)、出行便利的區(qū)域,或者交通擁堵嚴(yán)重的商業(yè)區(qū),可以嘗試區(qū)域性的單雙號限行。比如在四環(huán)或者三環(huán)以內(nèi),尤其是國貿(mào)、金融街等商業(yè)區(qū)。另外,對于污染嚴(yán)重的區(qū)域也可以實(shí)行單雙號限行,但是空氣質(zhì)量較好、車輛保有率低的郊區(qū)就可以不限行。

嘗試電子車牌代替尾號限行

首都交通擁堵趨勢越來越嚴(yán)重,治理擁堵靠“疏”的策略還是靠“堵”的策略始終有爭議。有的主張單雙號常態(tài)化,但這樣一來副作用也很大,會嚴(yán)重影響市民生活。還有的主張停止搖號,讓機(jī)動車總量封頂。但這只控制了增量,不能控制存量,對有車族影響不大,但對無車族是嚴(yán)重?fù)p害。

市政協(xié)委員朱良認(rèn)為,限行政策應(yīng)當(dāng)精確抑制機(jī)動車過度使用才合理。有效解決限行難題的技術(shù)前提是實(shí)行電子車牌,也即汽車電子標(biāo)識。

他透露,有關(guān)部門已經(jīng)在起草相關(guān)的國家標(biāo)準(zhǔn)。有電子車牌后,可以對城區(qū)路網(wǎng)全面覆蓋監(jiān)測裝置,使得每一條路段的進(jìn)出車輛都可以隨時識別,也就是可以對機(jī)動車實(shí)時定位,從而可以針對每一輛車進(jìn)行精細(xì)化管理。

朱良介紹,電子車牌應(yīng)每月給每輛車一定的擁堵狀況行駛里程額度,只要“添堵”就扣額度。對于擁堵程度不同的路段可規(guī)定不同的調(diào)節(jié)系數(shù)。例如對進(jìn)入嚴(yán)重?fù)矶侣范蔚?行駛1km可扣1.5km的額度;對進(jìn)入稍微擁堵路段的,行駛1km可扣0.5km的額度。對于進(jìn)入不擁堵路段的,調(diào)節(jié)系數(shù)為0,不扣額度。對于超出“添堵”額度的,應(yīng)當(dāng)額外付費(fèi)。

他建議,政府應(yīng)開始研究電子車牌實(shí)施后的新限行政策。用機(jī)動車每月的擁堵狀況里程額度、當(dāng)量里程額度、重污染天當(dāng)量里程額度這“三大額度”代替現(xiàn)在的尾號限行、重污染天單雙號這種粗放措施,使得限行政策更精細(xì)化、更人性化,能夠更合理地配置道路使用權(quán)這種稀缺公共資源。

成立交通綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組

市政協(xié)委員石向陽認(rèn)為,限行治標(biāo)不治本,今年他的提案是以疏治堵來解決交通問題。

在一些發(fā)達(dá)國家,出行基本依靠公共交通。由于它們出行換乘比較方便,道路沒有出現(xiàn)堵點(diǎn)。北京交通有許多拐點(diǎn)盲點(diǎn)經(jīng)常堵車,主要是交通管理沒跟上。如果把交通擁堵點(diǎn)全部找出來,一個堵點(diǎn)一個解決方案,交通擁堵就可以得到緩解。同時,禮貌駕車也很重要,國外經(jīng)驗(yàn)值得北京市民借鑒,嚴(yán)格遵守交通規(guī)則也可以減少擁堵。

“道路是公共資源,利用公共資源必須取之于民,用之于民。”石向陽說,他建議北京市委市政府專門成立北京交通綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組,由分管市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長,治理北京交通必須有一個機(jī)構(gòu)可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào),這個小組專門制定北京市治理交通擁堵的方案和政策,而執(zhí)行方案由領(lǐng)導(dǎo)小組來監(jiān)督實(shí)施。堵點(diǎn)的問題不是一個部門能夠解決的,涉及上上下下多個部門,必須有統(tǒng)一機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌,而且還必須是頂層部門才能說了算。

>>觀點(diǎn)

單雙號限行刺激部分市民購車

市政協(xié)委員、中國人民大學(xué)國學(xué)院原副院長袁濟(jì)喜認(rèn)為,在尾號限行之初,的確取得了較好的緩堵效果,但是隨著汽車保有量的增加,近幾年,擁堵現(xiàn)象又凸顯出來。如果單雙號限行,是否也會出現(xiàn)這種情況?

尾號限行后很多家庭選擇買第二輛車,單雙號限行后也會刺激一些人的購車欲望。雖然目前北京實(shí)行機(jī)動車總量控制,但市民總會想盡各種辦法弄到牌照,也會采取其他手段開上車。比如,把家里均是單號或者雙號的車改為單雙各一個。袁濟(jì)喜表示,單雙號限行是治標(biāo)不治本的政策,如果一味進(jìn)行限制,政府進(jìn)行城市管理時,可能陷入過于依賴這種治標(biāo)政策的惡性循環(huán)。

他提到,東京、香港的汽車保有量也非常高,但他們的擁堵狀況好于北京。原因有很多,比如駕駛員的素質(zhì)、政府管理水平。另外,他們的車輛的上路率很低,政府應(yīng)想更多辦法用于降低汽車使用強(qiáng)度。

焦點(diǎn)釋疑

尾號限行及重污染限行有何法律依據(jù)?

臨時性尾號限行符合道交法

北京市交通部門相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,尾號限行符合《中華人民共和國道路交通安全法》(以下簡稱《道交法》),其中,第三十九條提到,公安機(jī)關(guān)交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況,可以對機(jī)動車、非機(jī)動車、行人采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施。北京的尾號限行措施從2008年開始,它是以政府文件形式出現(xiàn),被定義為“地方性臨時措施”,至今該措施已多次延續(xù)。

有關(guān)重污染天單雙號限行的法律依據(jù)為《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案》,空氣重污染持續(xù)3天以上達(dá)到紅色預(yù)警時,全市范圍內(nèi)依法實(shí)施機(jī)動車單雙號行駛。上述負(fù)責(zé)人表示,重污染天單雙號限行是一種應(yīng)急措施,而且以地方性法規(guī)的方式固定下來,與尾號限行的臨時性措施不同。

機(jī)動車限行損害公民財產(chǎn)權(quán)益?

政府有權(quán)進(jìn)行公共資源分配

作為政府進(jìn)行城市管理的舉措,機(jī)動車限行措施已應(yīng)用于全國多個城市,但有關(guān)限行的法律爭議一直存在。不少聲音認(rèn)為,單雙號限行常態(tài)化政策一旦實(shí)施,意味著汽車有一半的時間不能行駛,其使用價值難以實(shí)現(xiàn),這對公民財產(chǎn)權(quán)益構(gòu)成損害,是違反憲法的表現(xiàn)。

昨天,北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅接受京華時報記者采訪時表示,單雙號限行是比較重大的城市道路交通管理的公共政策,它其實(shí)是政府對城市所擁有的道路資源等公共資源的一種資源分配,從法律上來說,城市的管理主體有權(quán)來分配道路資源,這在法理上不存在問題。

“我們每個人都有權(quán)利開車上路,但如果最終導(dǎo)致道路非常擁擠、空氣污染,政府就有權(quán)管理。”王錫鋅認(rèn)為,目前,政府限號主要根據(jù)《道交法》,實(shí)際上沒有這個法律依據(jù),政府依然有權(quán)對公共資源進(jìn)行分配。

研究單雙號限行應(yīng)注意哪些問題?

單雙號限行立法需論證必要性

有專家提到,供暖季限行與重污染天限行、尾號限行的情況均不同,如果確定要實(shí)行,應(yīng)先由人大機(jī)關(guān)進(jìn)行立法授權(quán)。

王錫鋅表示,常態(tài)化或者在供暖季單雙號限行是一種政府的強(qiáng)制措施,它可以針對已發(fā)生危害的情況,比如重污染天,但也可以是預(yù)防性措施,針對供暖季可能帶來的空氣污染,提前采取單雙號限行。

不過,到底單雙號限行對空氣污染有怎樣的貢獻(xiàn),需要科學(xué)分析。因此在立法之前需要對其必要性進(jìn)行充分論證。如果論證后確有必要,從法理上講,人大機(jī)關(guān)可以以立法的形式確定其法律效力。

中國道路運(yùn)輸協(xié)會會長王麗梅認(rèn)為,我們面臨的環(huán)境和交通狀況在不斷變化,應(yīng)該探索新舉措去解決現(xiàn)有問題,供暖季單雙號限行可以作為方向去研究。但到底是否該限,政府應(yīng)充分考慮各方利益,征求民眾的意見。

專家觀點(diǎn)

供暖期間可頻繁單雙號限行

著名交通專家徐康明認(rèn)為,北京可以研究實(shí)行特定時間段或者特定范圍內(nèi)的單雙號限行。近幾年,北京遇到重大國事以及重污染天氣時,曾多次嘗試單雙號限行,并且在疏堵和減輕重污染程度方面效果明顯。這就是特定時間段的單雙號限行舉措。

從公益性角度出發(fā),每個市民都有責(zé)任為降低空氣污染貢獻(xiàn)自己的力量,重污染天實(shí)行單雙號限行可以理解。那么單雙號限行是否能常態(tài)化或者適用于整個供暖季呢?

徐康明提到,考慮冬季供暖時期污染頻現(xiàn),北京也可以嘗試在供暖期間頻繁單雙號限行,這也是特定時間段的限行,只是之前是限行三四天,而現(xiàn)在在三四個月內(nèi)多次連續(xù)實(shí)行單雙號限行,其出發(fā)點(diǎn)和目的是相同的。不過,連續(xù)性的單雙號限行措施與尾號限行措施一樣,也是一種臨時性舉措,并非正式的地方法規(guī)。

徐康明認(rèn)為,除了特定時間限行,北京市也可以對特定區(qū)域?qū)嵭袉坞p號限行,比如五環(huán)內(nèi),或者一些重要商業(yè)區(qū)周邊,這種限行主要從緩解交通擁堵的角度考慮,同時也能對大氣污染起到一定緩解作用。

市民聲音

“不開車上下班得坐6小時公交”

市民韓女士家住西南五環(huán)的豐臺云崗附近,工作地點(diǎn)位于西北五環(huán)的中關(guān)村軟件園,平日開車上下班。為避免堵車,她一般走五環(huán)或六環(huán),日均行駛里程90公里。

“我要是沒車每天坐公交車6個小時?！表n女士告訴記者,距她家最近的地鐵站有15公里,是14號線張郭莊站,開車要20分鐘,乘公交車最快也要45分鐘。從張郭莊換乘3次地鐵抵達(dá)西二旗站,大約需要一個半小時,但從西二旗到中關(guān)村軟件園還要乘坐半小時班車,前提是不堵車。最后,從軟件園站點(diǎn)再步行十幾分鐘到公司。

韓女士說,平日尾號限行期間她一般選擇順風(fēng)車,單雙號限行期間她有一次花費(fèi)近4小時才到單位。“如果公共交通快,我真不愿意每天開幾十公里的車?！?/p>

“停車費(fèi)太貴上班很少開車”

與韓女士不同,市民趙先生住在城區(qū),家在西四環(huán)定慧寺附近,單位位于車公莊?！白铋_始我習(xí)慣開車,但是單位附近停車太困難,附近停車場每小時8元,趕上加班一天停車費(fèi)就要100元?！壁w先生說,6號線開通后,他乘坐地鐵半小時即可到單位,很少開車。

不過,趙先生每周有一兩天時間需要去見客戶,有時客戶可能在懷柔、房山等郊區(qū),不開車就非常浪費(fèi)時間?！叭绻麊坞p號讓藍(lán)天能回來,我們也高興,實(shí)在需要用車時就打車?！?/p>

近年曾實(shí)施的單雙號限行

APEC期間

2014年11月3日起,為期10天的單雙號限行措施實(shí)施。

9月3日閱兵期間

2015年8月20日至9月3日采取機(jī)動車單雙號限行措施。

紅色預(yù)警期間

北京市于2015年12月8日7時至10日12時首次啟動空氣重污染紅色預(yù)警措施,全市范圍內(nèi)實(shí)施機(jī)動車單雙號限行。當(dāng)月19日7時至22日24時再次啟動空氣重污染紅色預(yù)警措施,實(shí)施機(jī)動車單雙號限行。

鏈接·治污

冬季重污染

機(jī)動車是最大來源嗎?

2014年本市對PM2.5所做的源解析表明,全年P(guān)M2.5來源中區(qū)域傳輸貢獻(xiàn)占28%至36%,本地污染排放貢獻(xiàn)占64%至72%。而在本地污染貢獻(xiàn)中,機(jī)動車、燃煤、工業(yè)生產(chǎn)、揚(yáng)塵為主要來源,分別占31.1%、22.4%、18.1%和14.3%,餐飲、汽車修理、畜禽養(yǎng)殖、建筑涂裝等其他排放約占14.1%。也就是說,在本地污染來源中,機(jī)動車對PM2.5的“貢獻(xiàn)最大”。

因此,在本地源中被扣上“老大”帽子的機(jī)動車自然就成了大氣污染的“罪魁禍?zhǔn)住?。但值得一提的?北京的PM2.5源解析結(jié)果,是基于對北京全年的情況進(jìn)行評估得出的結(jié)論。在采暖季遇空氣重污染時,機(jī)動車、燃煤、工業(yè)生產(chǎn)和揚(yáng)塵的貢獻(xiàn)比率并非如此。

“到冬季,燃煤對京津冀PM2.5污染貢獻(xiàn)率在1/3以上?！敝袊h(huán)境科學(xué)研究院副院長柴發(fā)合表示。而在去年12月空氣重污染應(yīng)急狀態(tài)下,環(huán)保部曾組織專家對污染源進(jìn)行細(xì)致解析,結(jié)果同樣表明:在重污染發(fā)生時,燃煤是最大的污染源。

北京市環(huán)保監(jiān)測中心主任張大偉表示,北京地區(qū)發(fā)生的重污染,一般不會是單獨(dú)的,周邊區(qū)域都會伴有大范圍重污染的同步性特征。而在重污染過程中,特別是PM2.5濃度快速爬升階段,燃煤影響顯著,有60%的污染都是燃煤貢獻(xiàn)的,這不僅包括北京本地的燃煤污染,也包括周邊的燃煤污染傳輸。當(dāng)濃度上升至一定程度,到了積累階段,機(jī)動車二次轉(zhuǎn)化則會進(jìn)一步加重污染程度。

因此,北京要想解決冬季的重污染,燃煤是繞不過去的問題。

據(jù)2015年底環(huán)保部對華北6省(區(qū)、市)22個城市(區(qū))的督查數(shù)據(jù)顯示,除北京、天津外,華北地區(qū)煤炭在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占比近90%,遠(yuǎn)超全國平均水平。京津冀區(qū)域每年燃煤消耗量為4億噸,占全國的1/10;京津冀加上山東的煤炭消耗量更是高達(dá)10億噸,占全國的1/4。

為治理污染

限行到底應(yīng)該限制誰?

“如果限制機(jī)動車行駛,目的是為了限制污染,那自然是誰排放的污染物量大就限制誰?！辈癜l(fā)合說。目前,北京黃標(biāo)車已經(jīng)淘汰完了,那么接下來就是國一、國二的車,按這種順序不斷去限制、淘汰排放量高的車。

有研究表明,1輛黃標(biāo)車的尾氣排放量與28輛“國四”標(biāo)準(zhǔn)汽車的尾氣排放量相當(dāng)。北京從2002年就開始實(shí)行黃標(biāo)車限行,限行范圍逐步從二環(huán)以內(nèi),二環(huán)、擴(kuò)大到五環(huán)到六環(huán),2015年1月1日起,包括遠(yuǎn)郊區(qū)縣的主要街道都對黃標(biāo)車限制行駛。

2014年底,通過持續(xù)多年的限制行駛、給予淘汰補(bǔ)貼等政策,北京在全國率先淘汰了黃標(biāo)車。在基本解決了黃標(biāo)車的問題后,北京又把目標(biāo)鎖定在了國一、國二車輛。

據(jù)介紹,北京現(xiàn)有約40萬輛國一標(biāo)準(zhǔn)車和50多萬輛國二標(biāo)準(zhǔn)車。根據(jù)環(huán)保部門測算,如果將這近百萬輛老舊車輛全部換成國五標(biāo)準(zhǔn)車,將達(dá)到機(jī)動車單雙號限行的減排效果。

近日,市環(huán)保局機(jī)動車排放管理處副處長連愛萍透露,目前本市相關(guān)部門正在開展貨運(yùn)集散地及物流園區(qū)全部遷到六環(huán)以外或本市以外區(qū)域的研究,計劃市內(nèi)運(yùn)輸任務(wù)由市綠色車隊或者純電動車承擔(dān),將全天禁止外地大貨車進(jìn)入六環(huán)以內(nèi)。

“淘汰老舊車,限制高排放車,這些都是比較好的措施,該采取時要堅決采取。但是對于涉及到老百姓的措施,一定要經(jīng)過充分的論證,不是靠拍腦袋決定?！辈癜l(fā)合表示。

限行常態(tài)化

要走哪些立法程序?

自2008年10月11日起,北京開始實(shí)施工作日五日尾號限行措施,時限半年,但該措施屢次被延長,至今已執(zhí)行7年有余。

根據(jù)2015年新修訂的《立法法》第82條,“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的,因行政管理迫切需要,可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的,應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)”,“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù),地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”。

如果按照《立法法》,已經(jīng)實(shí)施超過兩年仍在繼續(xù)實(shí)施并已經(jīng)變成常態(tài)性的尾號限行舉措,應(yīng)提請北京市人大或常委會制定地方性法規(guī)。但至今,關(guān)于尾號限行的決定,仍以《通告》的形式對市民公布。通告中表示,其根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》和《北京市大氣污染防治條例》有關(guān)規(guī)定做出。

今年1月1日,經(jīng)歷三次審議獲通過的《大氣污染防治法》正式實(shí)施。由于存在巨大爭議,新法最終刪除了“授權(quán)地方政府對機(jī)動車實(shí)施限行”的條款,而“由地方根據(jù)具體情況在其權(quán)限范圍內(nèi)規(guī)定”。如果在采暖季實(shí)施單雙號限行,是否可以依據(jù)地方版的《大氣污染防治條例》作出規(guī)定、又要經(jīng)歷哪些程序,尚不得知。

2014年3月發(fā)布實(shí)施的京版《大氣污染防治條例》中第72條提出,“市人民政府可以根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量狀況,在一定區(qū)域內(nèi)采取限制機(jī)動車行駛的交通管理措施”。